چارلز ای. کوپچان، استاد امور بینالملل دانشگاه جورجتاون و پژوهشگر ارشد شورای روابط خارجی، در تحلیلی برای «فارنپالیسی» استدلال میکند که افول هژمونی ایدئولوژیک و مادی غرب، گسترش قدرتهای نوظهور و فرسایش نهادهای سنتی بینالمللی، جهان را به سوی نظمی چندقطبی و چندمرکزی سوق داده است. او برای مدیریت این دوره جدید، مدلی متشکل از نهادهای قدرتمند منطقهای و یک «کنسرت جهانی» از قدرتهای بزرگ و نمایندگان مناطق پیشنهاد میکند؛ ساختاری که قرار است حکمرانی از پایین به بالا را با هماهنگی از بالا به پایین پیوند دهد و در کنار سازمان ملل، زمینه مدیریت رقابت قدرتها و بحرانهای جهانی را فراهم سازد.
به گزارش سرویس بینالملل جماران، نشریه «فارنپالیسی» در تحلیلی به قلم چارلز ای. کوپچان، استاد امور بینالملل دانشگاه جورجتاون و پژوهشگر ارشد شورای روابط خارجی، به بررسی افول هژمونی ایدئولوژیک و مادی غرب، شکلگیری نظم چندقطبی و چندمرکزی، فرسایش نهادها و قواعد بینالمللی، افزایش نقش قدرتهای نوظهور و نهادهای منطقهای، تشدید رقابتهای ژئوپلیتیکی و ناکارآمدی ساختار کنونی سازمان ملل پرداخت و با طرح ایده ایجاد یک «کنسرت جهانی» متشکل از قدرتهای بزرگ و نمایندگان نهادهای منطقهای، استدلال کرد که جهان برای مدیریت عصر چندقطبی به معماری تازهای نیاز دارد که حکمرانی از پایین به بالا را با هماهنگی و مدیریت از بالا به پایین پیوند دهد و نوشت: با کاهش هژمونی ایدئولوژیک و مادی جهان غرب، دنیای چندقطبی جدیدی در حال شکلگیری است. این یک تغییر ساختاری است؛ تغییری که محصول گسترش غیرقابل توقف قدرتها در سطح جهان است. علاوه بر این، گذار از عصر صنعتی به عصر دیجیتال سبب بیثباتی دموکراسیهای لیبرالی شده است که مدتها بر حکمرانی جهانی نظارت داشتند. ترکیبی از اتوماسیون و تجارت آزاد، قرارداد اجتماعی دوران صنعتی را تضعیف کرده و طبقه متوسط غربی و میانهروی سیاسی را که حافظ بینالمللگرایی لیبرال بودند، از درون تهی کرده است. این تغییرات دوگانه زمینساختی (Tectonic)، رقابتهای ژئوپلیتیکی را تشدید کرده، قواعد و نهادهای بینالمللی را فرسایش داده و ابتکار جمعی لازم برای حکمرانی بر جهان را نیز تضعیف کرده است.
ظهور دونالد ترامپ، رئیسجمهور آمریکا، خود بیش از آنکه علت این آشفتگی و خشم ضدنظام باشد، محصول این فروپاشی است. او و دیگر پوپولیستها، در حالی که وعده میدهند نظم لیبرال قدیم را درهم بشکنند، مهارت و تمایل لازم برای ساختن نظام آینده جهان را ندارند. جامعه سیاستگذاری جهان باید فوراً برای دوران پس از ترامپ آماده شود و طرحی برای اداره جهانی بههمپیوسته که اکنون در حال فروپاشی است، تدوین کند.
ساختن نظم در جهان آینده باید با بهرسمیت شناختن اهمیت مسائل منطقهای آغاز شود. گسترش قدرت در جهان و تفویض آن به ارکان متعدد، بهطور منطقی مستلزم آن است که برخی بازیگران بخشی از قدرت خود را از دست بدهند و قدرت در بخشهای بیشتری توزیع شود. نظم باید از پایین به بالا شکل بگیرد و از گروهبندیهای منطقهای بهره گیرد. ایجاد این نظم جدید جهانی باید بر نزدیکی جغرافیایی، پیوندهای تجاری و فرهنگهای مشترک، بهعنوان بنیانهای طبیعی و تاریخی آن، استوار باشد. منطقهایسازی حکمرانی، زمینه را برای شکلگیری یک نظام بینالمللی چندمرکزی در آینده فراهم خواهد کرد؛ جهانی با چندین نظم و تنوع قابل توجه ایدئولوژیک و سیاسی.
یکی از چالشهای کلیدی، ساختن نظمی جهانی است که تعادل مناسبی میان حکمرانی از بالا به پایین و پایین به بالا برقرار کند.
دقیقاً به این دلیل که جهان چندقطبی جدید قرار است جهانی و بههمپیوسته باشد، نظم کنونی که عمدتاً از بالا به پایین عمل میکند، باید با ایجاد نظمی منطقهای و مرکزگریز تکمیل شود. برای ایجاد چنین نظمی، به چندین نظم منطقهای با نظارت جمعی نیاز خواهد بود. یک «سیستم کنسرت» ــ شبکهای از شوراهای هماهنگکننده در سطوح بالا ــ میتواند واقعبینانهترین و عملیترین گزینه برای نظارت بر حکمرانی جهانی باشد؛ مشابه تشکیلات کنسرتمانندی چون «کنسرت اروپا» در قرن نوزدهم که پس از جنگهای ناپلئونی شکل گرفت و برای دههها به حفظ صلح در اروپا کمک کرد. گروههای رهبری انعطافپذیر و غیررسمی میتوانند بستری برای گفتوگوی راهبردی واقعی و پایدار فراهم کنند و در عین حال به کاهش تنشها و مدیریت تضاد منافع یاری رسانند.
یک سیستم کنسرت مکمل سازمان ملل خواهد بود، نه جایگزین آن. سازمان ملل از بالا توسط این شبکه از گروههای راهبردی و از پایین توسط نهادهای منطقهای پشتیبانی خواهد شد. چالش کلیدی، ساختن نظم جهانیای است که تعادل مناسبی میان حکمرانی از بالا به پایین و پایین به بالا برقرار کند. یک نظام بینالمللی که بهطور همزمان متمرکز و منطقهای باشد، بهترین و شاید تنها امید برای حفظ نظم در جهان پیش رو را ارائه میدهد.
جهان ما به سوی یک نظام بینالمللی ازهمگسیخته پیش میرود.
در نظام جهانی آینده، هیچ کشور یا ائتلافی از کشورها غالب نخواهد بود. اگر ایالات متحده و متحدان دموکراتیکش بتوانند سلامت سیاسی خود را بازیابند و بهعنوان شرکای راهبردی به همکاری ادامه دهند، میتوانند همچنان بهصورت ائتلافی قدرتمند در این نظام باقی بمانند، اما دیگر ائتلافی غالب نخواهند بود. چین بهعنوان رقیبی همسطح ظاهر خواهد شد، اما حتی اگر شراکتش با روسیه پایدار بماند، نه قدرت و نه جذابیت لازم برای تثبیت نظم جهانی را خواهد داشت و نخواهد توانست بهعنوان یک محور جهانی ایفای نقش کند. مجموعهای از قدرتهای نوظهور ــ از جمله برزیل، هند، اندونزی، نیجریه و ترکیه ــ بهوضوح اعلام کردهاند که مسیر آینده کشورهای خود را مستقلاً ترسیم خواهند کرد؛ روندی که ممکن است به تغییر جهتگیریها و شکلگیری ائتلافهای نامطمئن منجر شود.
نظام بینالمللی پیش رو نهتنها مرکزگریز خواهد بود، بلکه از نظر سیاسی و فرهنگی نیز تنوع بیشتری خواهد داشت. هر مرکز قدرت و حکمرانی بر اساس هنجارهای خود عمل خواهد کرد و ویژگیهای تمدنی و فرهنگی خود را منعکس خواهد ساخت. حذف برتریطلبی از حکومتهای معدود، توزیع گستردهتر قدرت و سپردن مسئولیت به گروههای متنوع منطقهای، بهطور طبیعی جهانی چندمرکزی و برخوردار از چندین نظم را به وجود خواهد آورد.
این فرآیند ارگانیک منطقهایشدن هماکنون در جریان است.
ایالات متحده همچنان یک قدرت واقعی جهانی باقی مانده است، اما ترامپ در حال بازنگری در برتری آمریکا در نیمکره غربی است و متحدان قدیمی واشنگتن را تشویق میکند تا مسئولیت بیشتری در قبال امنیت مناطق خود بپذیرند. به نظر میرسد چین و روسیه در مسیر تثبیت یک گروهبندی منطقهای قرار دارند که از اروپای شرقی تا اقیانوس آرام امتداد مییابد؛ در حالی که پکن همزمان برای ایجاد حوزه نفوذ خود در همسایگی نزدیکش نیز تلاش میکند. برزیل، اندونزی، عربستان سعودی و دیگر قدرتهای منطقهای نیز تا حدی با پیشبرد پروژههای ادغام منطقهای، به دنبال خودمختاری و نفوذ بیشتر هستند.
اهمیت چندمرکزیشدن حکمرانی جهانی در آینده، نهفقط ناشی از اجتنابناپذیر بودن توزیع قدرت و کاهش تمرکز در نظام بینالمللی خواهد بود، بلکه بر استقرار قدرت از پایین به بالا و ایجاد نظمهای منطقهای نیز استوار خواهد شد. جغرافیا و همسایگی همچنان اهمیت خود را حفظ میکنند. کشورهایی که با تهدید بیشتری مواجهاند، طبیعتاً انگیزه بیشتری برای مقابله با آن خواهند داشت. اگرچه ایالات متحده ــ به دلیل قدرت نظامی بینظیرش ــ رهبری کمپین هوایی امسال علیه ایران را بر عهده داشت، بازیگران منطقهای مانند اسرائیل، عربستان سعودی و امارات متحده عربی بیشترین علاقه را به مهار جاهطلبیهای تجدیدنظرطلبانه تهران دارند. کشورهایی که قویترین انگیزه را برای مقابله با افراطگرایان در آفریقا دارند نیز همان کشورهایی هستند که مستقیماً در معرض خشونت آنها قرار گرفته و از سوی آنها تهدید میشوند. برای ساختن این نظام جدید، باید از راهحلهای منطقهای برای چالشهای منطقهای حمایت کرد و از اراده طرفهایی بهره گرفت که بیشترین علاقه را به مقابله با این چالشها دارند و تمایل بیشتری برای همکاری و تجمع منطقهای نشان میدهند.
همین موضوع درباره تجارت نیز صدق میکند. جهانیشدن تجارت به اوج رشد خود رسیده و اقتصاد بینالمللی در حال متلاشیشدن است. در حال حاضر، تقریباً یکسوم تجارت آمریکا با کانادا و مکزیک انجام میشود، حدود دوسوم تجارت اتحادیه اروپا در داخل این بلوک صورت میگیرد و دادوستد درونمنطقهای بیش از نیمی از تجارت بینالمللی آسیا را تشکیل میدهد. این روندها در نتیجه تعرفهها، «دوستسپاری»، بازگرداندن زنجیرههای تأمین و دیگر اشکال جداسازی اقتصادی، در آستانه عمیقتر شدن هستند. مناطق مختلف جهان بهطور فزایندهای به کانونهای مهم فعالیت تجاری تبدیل شدهاند.
رویکرد چندمرکزی به حکمرانی جهانی همچنین میتواند از ظرفیت نظمدهنده ناشی از عدم تقارن قدرت اقتصادی در مناطق مختلف بهرهمند شود. بزرگترین کشورهای یک منطقه معمولاً به وزن ژئوپلیتیکی و اقتصادی خود تکیه میکنند تا نقشی رهبریکننده در طراحی و نظارت بر ابتکارات منطقهای بر عهده بگیرند. همزمان، پروژههای یکپارچگی منطقهای، نهادها و رویههایی ایجاد میکنند که میتوانند قدرتهای بزرگ را به قواعد و هنجارهای اجماعی متعهد سازند. نهادهای منطقهای، در حالی که بزرگترین کشورهای خود را توانمند میکنند، رفتار آنها را نیز تحت کنترل قرار میدهند. همین امر یکی از دلایلی است که هم کشورهای بزرگ و هم کشورهای کوچک میتوانند از چنین سیستمی بهرهمند شوند.
مناطق، بهطور فزایندهای، به کانونهای مهم فعالیت تجاری تبدیل شدهاند.
عضویت در اتحادیه اروپا ممکن است کشورهای عضو کمقدرتتر را در معرض نفوذ بیش از حد آلمان و فرانسه قرار داده باشد، اما همین کشورهای کوچکتر نیز علاقهمند به حضور در توافقی هستند که باعث محدود شدن و تضعیف نفوذ همسایگان بزرگتر شود. همین موضوع درباره شورای همکاری خلیج فارس (GCC) نیز صدق میکند؛ نهادی که در حالی به عربستان سعودی قدرت میبخشد، همزمان قدرت این کشور را نیز محدود میکند. اتحادیه کشورهای جنوب شرق آسیا (آسهآن) نیز نقشی مشابه در قبال اندونزی ایفا میکند. حجم عظیم اقتصاد چین به پکن نفوذ قابل توجهی در «مشارکت جامع اقتصادی منطقهای» داده است، اما همین پیمان تجاری منطقهای، چین را نیز به رعایت قواعد و قوانین مورد اجماع اعضا متعهد میسازد.
منطقهایسازی حکمرانی جهانی، با تشویق قدرتهای بزرگ به حفظ نفوذ در همسایگی خود، تا حدی حوزههای نفوذ را به رسمیت میشناسد و به آنها مشروعیت میبخشد. در هر صورت، وجود چنین حوزههایی برای قدرتهای منطقهای در جهانی که قدرت در آن پراکنده شده، تا حد زیادی اجتنابناپذیر است. در حالت ایدهآل، حوزههای نفوذ آینده باید کمتر از گذشته بر اجبار متکی باشند. با این حال، در دنیای واقعی و با بیاعتبار شدن حکومت امپریالیستی در جهان، احتمالاً قدرتهای بزرگ عمدتاً از طریق اجماع و نه اجبار، نفوذ خود را اعمال خواهند کرد.
البته تهاجم روسیه به اوکراین و دفاع مسکو از حوزه نفوذ خود، مشکلات فراوانی برای اوکراین ایجاد کرده است. اما در جهانی چندقطبی، کرملین ممکن است در برابر همسایگان خود رفتار کمتر تهاجمی در پیش گیرد، اگر اطمینان حاصل کند که دیگر قدرتهای بزرگ ــ بهویژه ایالات متحده ــ از گسترش نفوذ راهبردی خود به مناطق حاشیهای و حوزه نفوذ روسیه خودداری خواهند کرد. همچنین، اگر ایالات متحده و چین بتوانند از شدت رقابت خود بکاهند، ممکن است پکن نیز اهداف منطقهای خود را با روشی کمتر تعرضی و آزاردهنده دنبال کند.
منطقهایسازی حکمرانی جهانی همچنین برای مناطقی که دارای اولویتهای متفاوت هستند، سودمند خواهد بود. برخی چالشها، مانند تغییرات اقلیمی، دامنهای جهانی دارند و نیازمند پاسخی هماهنگ در سطح جهانی هستند. با این حال، مسائل دیگری که در دستور کار بینالمللی قرار دارند، ممکن است در برخی مناطق از اهمیت بسیار بالایی برخوردار باشند، در حالی که در مناطق دیگر اهمیت مشابهی نداشته باشند.
در آمریکای لاتین، مبارزه با جرایم سازمانیافته و قاچاق مواد مخدر در مقایسه با بسیاری از مناطق دیگر، از اولویت بسیار بالاتری برخوردار است. در آفریقا، ایجاد و تقویت ظرفیت دولتها و کاهش فقر، از عوامل اصلی پیشبرد حکمرانی منطقهای خواهد بود. در خاورمیانه نیز اولویتها شامل مدیریت شکافهای فرقهای، مهار ایران و حل مناقشه اسرائیل و فلسطین است. بهطور خلاصه، یک طرح واحد و یکسان برای همه مناطق وجود ندارد. بنابراین، در جهانی که مناطق مختلف آن دارای اولویتهای متفاوت هستند، یک نظم چندمرکزی مناسبترین الگو خواهد بود.
در نهایت، منطقهایشدن حکمرانی جهانی میتواند از ظرفیت همکاریهایی که بر پیوندهای فرهنگی مناطق استوار هستند نیز بهره ببرد. در طول تاریخ، صلح پایدار اغلب میان کشورهایی شکل گرفته است که از اشتراکات قومی، نژادی یا مذهبی برخوردار بودهاند. احساس شباهت و نزدیکی که همراه با آداب، رسوم و فرهنگ مشترک شکل میگیرد، همبستگی را تقویت میکند.
اتحادیه اروپا، که پرچم، گذرنامه مشترک و واحد پول واحد را پایهگذاری کرده است، از هویت جمعی برای تقویت بنیانهای اجتماعی و سیاسی اتحادیه بهره گرفته است. منشور تأسیس اتحادیه آفریقا نیز اعضای آن را متعهد کرده است که فعالیت بر مبنای «نسلهای پانآفریقاییگرایان» را تقویت کنند تا «هویت مشترک» ایجاد شود و «وحدت و همبستگی بیشتری» به دست آید. آسهآن نیز شعاری با عنوان «یک چشمانداز، یک هویت، یک جامعه» پذیرفته و در کنار آن، پرچم، نماد و سرودی مشترک ایجاد کرده است که مورد احترام اعضای آن قرار دارد. در جهانی خسته از تنوع و تعارضات ایدئولوژیک، یک نظام حکمرانی چندمرکزی میتواند از شکلگیری نظمهای منطقهای مبتنی بر هویت و فرهنگ مشترک بهره بیشتری ببرد.
اتحادیه اروپا، کشورهای مشترکالمنافع، آسهآن، اتحادیه عرب، اتحادیه آفریقا و سازمان کشورهای آمریکایی، از جمله مهمترین نهادهای منطقهای هستند که باید بهعنوان بلوکهای کلیدی نظم جهانی در جهان چندمرکزی آینده مورد استفاده قرار گیرند.
برخی نهادهای منطقهای، مانند اتحادیه عرب، باید بهطور قابل توجهی توسعه یابند تا بتوانند نقش قدرتمندتری در تثبیت نظم منطقهای ایفا کنند. همچنین در جنوب آسیا و شمالشرق آسیا باید نهادهای منطقهای جدیدی ایجاد شوند. این مناطق، عمدتاً به دلیل تنشهای ژئوپلیتیکی که تاکنون مانع شکلگیری سازمانهایی با قدرت و ظرفیت لازم شدهاند، به تأسیس نهادهای توانمند منطقهای نیاز دارند.
هیچ درک منظم و مورد توافقی درباره اینکه مناطق از کجا آغاز میشوند و در کجا پایان مییابند، یا اینکه یک کشور دقیقاً به کدام خانواده منطقهای تعلق دارد، وجود ندارد. مصر همزمان عضو اتحادیه عرب و اتحادیه آفریقاست. همچنین، تلاش مداوم روسیه برای مهار همسایه خود و تمایل اوکراین برای ترک جامعه نسبتاً اجباری اوراسیایی و پیوستن به جامعهای اروپایی که عضویت در آن بیشتر جنبه داوطلبانه دارد، به بروز جنگ منجر شده است. سازمانهای منطقهای بر اساس شرایط و انتخابهای خود توسعه مییابند و عضویت در آنها نیز متناسب با درک کشورها از ارزش پیوستن به این نهادها ــ یا گاهی ترک آنها ــ تکامل پیدا میکند.
با این حال، حتی اگر موقعیت جغرافیایی بهتنهایی تعیینکننده همسویی و وابستگی منطقهای نباشد، جغرافیا همچنان بهطور قدرتمندی منافع ملی و منطقهای را شکل میدهد. اروپا، با وجود آنکه بخشی از بلوک راهبردی فراآتلانتیک است، پروژه ادغام منطقهای خود را با موفقیت دنبال کرده است. با ادامه افزایش قدرت چین، متحدان آمریکا در منطقه آسیا-اقیانوسیه باید بتوانند تلاش اجتنابناپذیر پکن برای ایجاد نظمی منطقهای و چینمحور در همسایگی خود را مدیریت کنند. کانادا نیز که با سیاستهای «اول آمریکا»ی ترامپ مشکل دارد، در پی یافتن جایگاهی جدید در میان قدرتهای متوسط است. اما چه این واقعیت مورد قبول باشد و چه نباشد، کانادا از نظر راهبردی و تجاری بهشدت در آمریکای شمالی ادغام شده است.
نهادهای منطقهای در درون شبکهای از نهادها قرار گرفتهاند که هم در سطوح پایینتر و هم در سطوح بالاتر از آنها گسترش یافتهاند. در سطح پایینتر، گروهبندیهای زیرمنطقهای قرار دارند که میتوانند به مکانهای مهمی برای حکمرانی محلی و ایجاد اجماع تبدیل شوند. برای مثال، «جامعه اقتصادی کشورهای غرب آفریقا» زیرمجموعهای از اتحادیه آفریقاست؛ همانطور که «چهار ویسگراد» و «ابتکار سه دریا» را میتوان زیرگروههایی در ساختار گستردهتر اروپایی دانست و اعضای شورای همکاری خلیج فارس نیز همچنان عضو اتحادیه عرب هستند.
در سطح بالاتر از نهادهای منطقهای نیز مجموعهای رو به گسترش از نهادهای فرامنطقهای قرار دارند. برخی از این نهادها، مانند ناتو، سازمان همکاری اقتصادی آسیا-اقیانوسیه (APEC) و سازمان همکاری شانگهای (SCO)، بهطور صریح در پی ایجاد و تقویت روابط میان مناطق مختلف جغرافیایی هستند. ناتو از محدوده اقیانوس اطلس شمالی فراتر رفته است، APEC کشورهای واقع در حاشیه اقیانوس آرام را در بر میگیرد و سازمان همکاری شانگهای نیز چین و روسیه را با کشورهای آسیای مرکزی، جنوبی و غربی در قالب یک گروهبندی مشترک گرد هم آورده است.
سایر نهادهای فرامنطقهای ــ مانند گروه هفت (G7)، گروه بیست (G20) و بریکس ــ عضویت خود را نه بر اساس جغرافیا، بلکه عمدتاً بر مبنای اندازه و جایگاه اقتصادی سازماندهی کردهاند. گروه هفت اتحادی از دموکراسیهای ثروتمند است، گروه بیست هم دموکراسیهای ثروتمند و هم حکومتهای خودکامه را در بر میگیرد و بریکس نیز باشگاهی رو به گسترش از کشورهای بزرگ است که هدف آن مقابله با غرب و پیشبرد آرمانهای جنوب جهانی عنوان شده است.
گروهبندیهای منطقهای قرار است ابزارهای اصلی برای ساختن نظم بینالمللی از پایین به بالا باشند. با این حال، رویکرد چندمرکزی در حکمرانی جهانی باید از پیوندهای زیرمنطقهای و فرامنطقهای نیز که بخش مهمی از معماری پیچیده نهادهای بینالمللی را تشکیل میدهند، بهره ببرد. چالش اصلی این خواهد بود که چگونه میتوان از این ساختار آشفته، درهمتنیده و همپوشان نهادها، برای ایجاد بیشترین میزان ابتکار و اقدام جمعی استفاده کرد.
دستیابی به اقدام و همکاری جمعی آسانتر خواهد بود، اگر گروهبندیهای جایگزین، مکمل و افزایشی باشند و نه رقابتی و خصمانه. روسیه و چین ممکن است بخواهند از بریکس و سازمان همکاری شانگهای بهعنوان وزنههای تعادلی در برابر نهادهای غربی استفاده کنند و تا حدی نیز در دستیابی به این هدف موفق بودهاند. با این حال، دموکراسیهای غربی باید با رویکردی عملگرایانه به این نهادها نزدیک شوند و از ارائه کالاهای عمومی از سوی آنها استقبال کنند. برای نمونه، بریکس وامها و دیگر حمایتهای مالی را در اختیار اقتصادهای نوظهور قرار میدهد و سازمان همکاری شانگهای نیز در زمینه مقابله با قاچاق انسان و سلاح پیشرفتهایی داشته است.
این شبکه متشکل از نهادهای منطقهای، زیرمنطقهای و فرامنطقهای میتواند زیرساخت یک نظم جهانی چندمرکزی را تشکیل دهد و باید بهطور مؤثر مورد بهرهبرداری قرار گیرد تا ظرفیت همکاری بینالمللی به حداکثر برسد. اگر عناصر پایین به بالا، اسکلت حکمرانی جهانی و چندقطبی را تشکیل دهند، چنین سیستمی همچنان به یک سیستم عصبی مرکزی نیاز خواهد داشت. برای یافتن چنین سازوکاری، باید به تاریخ مراجعه کرد.
حتی با وجود آنکه بخش قابل توجهی از نظم از پایین به بالا شکل میگیرد، جهان همچنان به معماری کاملتری برای ایجاد یک ساختار جهانی نیاز دارد؛ ساختاری که بتواند حکمرانی از بالا به پایین را نیز فراهم کند، رقابت میان قدرتهای بزرگ را کاهش دهد، بحرانها را به محض ظهور مدیریت کند و اقدام جمعی را در سراسر مناطق جهان هماهنگ سازد. سازمان ملل و شبکه پشتیبان آن از نهادهای بینالمللی قرار است چنین وظیفهای را بر عهده داشته باشند. با این حال، نظام کنونی سازمان ملل آشکارا ناکافی است: بیش از حد بزرگ، بیش از اندازه بوروکراتیک و اغلب به دلیل قدرت وتوی اعضای دائم شورای امنیت فلج میشود. شکاف میان تقاضا برای حکمرانی جهانی و ظرفیت موجود برای تأمین آن، روزبهروز در حال افزایش است و این ساختار از منابع کافی برای ارائه خدمات مورد نیاز برخوردار نیست.
یک نظام مبتنی بر «کنسرت» میتواند راهی عملی و قابل اجرا برای ایجاد چنین حکمرانی متمرکزی ارائه دهد. «کنسرت اروپا» نمونه اولیه این الگو بود. این گروه هدایتکننده که در سال ۱۸۱۵ و در پایان جنگهای ناپلئونی شکل گرفت، برای چندین دهه به حفظ صلح در اروپایی چندقطبی با ایدئولوژیهای متنوع کمک کرد. دو کشور آزادتر، یعنی بریتانیا و فرانسه، بهراحتی در کنار سه سلطنت مطلقه اتریش، پروس و روسیه همکاری میکردند. در حالی که نظام کنسرت، حکمرانی را از طریق گردهمآوردن قدرتهای بزرگ متمرکز میکرد، رهبری را نیز منطقهای میساخت و به هر عضو نفوذ ویژهای در همسایگی خود میداد. کنسرت ساختاری غیررسمی و انعطافپذیر داشت؛ منشورها و قوانین ثابت را کنار میگذاشت و در عوض، بنا بر یادداشتی بریتانیایی در سال ۱۸۱۸، اجازه میداد اجماع «از شرایط محیط و مقتضیات آن زمان شکل بگیرد».
دیپلماسی کنسرتی در زمینه ارائه حکمرانی از بالا به پایین در جهان آینده، مزایای مشخصی دارد. ساختار کنسرت تنها طرفهای تأثیرگذاری را که برای انجام یک وظیفه مناسبتر هستند، به فرایند اجماع دعوت میکند و با محدود کردن تعداد صداها در اتاق، دستیابی به توافق را تسهیل میسازد. هرچند استفاده از گروههای کوچک ممکن است به ایجاد ساختاری انحصاری منجر شود و هنجار برابری حاکمیتی را نقض کند، اما با قربانی کردن آگاهانه نمایندگی گسترده به سود کارایی، میتواند بهترین راه برای رسیدن به توافق در جهانی ازهمگسیخته و برخوردار از ایدئولوژیهای متنوع باشد.
همانند کنسرت اروپا، نسخه معاصر این نظام نیز عمدتاً نوع رژیم سیاسی را نادیده خواهد گرفت و میتواند به ترمیم شکافهای عمیقی کمک کند که در سالهای اخیر میان دموکراسیها و حکومتهای خودکامه پدید آمده است. کشورهای عضو آگاهانه اختلافات مربوط به حکمرانی داخلی و حقوق سیاسی را کنار خواهند گذاشت تا اطمینان حاصل شود این مسائل مانع همکاری بینالمللی آنها نمیشود. همچنین، یک نظام کنسرت جدید به اندازه کافی انعطافپذیر خواهد بود تا بازیگران غیردولتی، مانند سازمانهای غیردولتی و مدیران عامل شرکتها، را هر زمان که بتوانند بهطور مؤثر در اقدام جمعی و حل مشکلات مشارکت کنند، به میز مذاکره دعوت کند.
نظام سازمان ملل آشکارا ناکافی است: بیش از حد بزرگ، بیش از اندازه بوروکراتیک و اغلب به دلیل قدرت وتوی اعضای دائم شورای امنیت فلج شده است.
موفقیت کنسرتها نهفقط به دلیل تعداد محدود و گزینششده اعضای آنها، بلکه به این علت است که از نهادینهسازی بیش از حد، حقوقیشدن و رویههای الزامآور نیز اجتناب میکنند. البته حکمرانی بینالمللی، در حالت ایدهآل، باید رسمی و مبتنی بر قانون باشد و با قواعد و تعهدات قابل اجرا پشتیبانی شود. اما بیشتر کشورها، بهویژه قدرتهای بزرگی که تعاملات آنها بیشترین تأثیر را بر نظام بینالمللی دارد، حاضر نیستند و نخواهند بود با تسلیم شدن در برابر اراده نهادهای بینالمللی، حاکمیت خود را به خطر بیندازند.
این موانع در برابر همکاری نهادی، در سالهای آینده به احتمال زیاد شدیدتر خواهند شد. با تشدید رقابتهای ژئوپلیتیکی، دستیابی به توافقهای رسمی دشوارتر خواهد شد. همزمان، واکنش سیاسی علیه بیثباتی اجتماعی و اقتصادی، جهانیشدن و مخالفت داخلی با مهاجرت افزایش خواهد یافت؛ همان چیزی که ترامپ آن را «اتحادیههای بینالمللی که دستهای ما را میبندند و آمریکا را سرنگون میکنند» توصیف کرده است. در میان موج گسترده ملیگرایی پوپولیستی، چندجانبهگرایی نهادی روزبهروز محدودتر خواهد شد. در واقع، بنبست در شورای امنیت سازمان ملل، سازمان تجارت جهانی و دیگر نهادها به امری عادی تبدیل شده است؛ سازمان ملل نیز بیش از آنکه عرصهای برای دیپلماسی سازنده باشد، به مکانی برای نمایش عمومی تبدیل شده است.
گذار به دیپلماسی غیررسمی و گروههای کوچک هماکنون نیز در حال وقوع است؛ بیشتر بهصورت فرایندی خودجوش تا سیاستی از پیش طراحیشده. مدتها پیش از ظهور یکجانبهگرایی آشکار ترامپ، ایالات متحده و دیگر کشورها به سمت اتکای بیشتر بر ائتلافهای متشکل از شرکای داوطلب و ترتیبات غیررسمی حرکت کرده بودند.
«گروه تماس» متشکل از بریتانیا، فرانسه، آلمان، ایتالیا، روسیه و ایالات متحده در دهه ۱۹۹۰ رهبری تلاش موفق برای برقراری صلح در بالکان را بر عهده داشت. گروه P5+1، متشکل از پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل بهعلاوه آلمان، توافق هستهای سال ۲۰۱۵ را با ایران مذاکره کرد. در سالهای اخیر نیز عمان، پاکستان و قطر رهبری تلاشها برای میانجیگری میان ایران و ایالات متحده را بر عهده داشتهاند؛ هیئت صلح ترامپ برای آرام کردن غزه تلاش کرده و مصر، عربستان سعودی، امارات متحده عربی و ایالات متحده نیز برای پایان دادن به جنگ داخلی سودان با یکدیگر همکاری کردهاند. ایجاد و استفاده از گروهها و ائتلافهای موقت متشکل از داوطلبان، در حال تبدیل شدن به وضعیت عادی جدید است.
حرکت آشکار و هدفمند به سوی منظمسازی دیپلماسی کنسرتی میتواند تحولی را که هماکنون بر اثر واقعیتهای ژئوپلیتیکی و داخلی در حال وقوع است، هدایت کند. به جای تأسف خوردن از افول چندجانبهگرایی نهادی و تلاش برای احیای آن، جامعه بینالمللی باید دیپلماسی کنسرتی را به امری عادی تبدیل کرده و برای بهرهبرداری حداکثری از ظرفیت همکاری آن تلاش کند.
یک نظام کنسرت معاصر میتواند شامل یک کنسرت جهانی باشد که شبکهای از زیرکنسرتها از آن پشتیبانی میکنند.
این نظام، بازیگران تأثیرگذاری را که باید در مذاکرات حضور داشته باشند، بدون توجه به نوع رژیم سیاسیشان، دور یک میز جمع خواهد کرد. در این ساختار، هم حکومتهای خودکامه و هم دموکراسیها و هم کشورهای توسعهیافته و در حال توسعه حضور خواهند داشت. این نظام باید به اندازهای بزرگ باشد که نمایندگی جهانی داشته باشد، اما در عین حال آنقدر کوچک باقی بماند که کارآمد باشد. قدرتهای بزرگ در سالهای اخیر جهان را میان گروهبندیهای رقیب تقسیم کردهاند؛ از گروه هفت گرفته تا بریکس و سازمان همکاری شانگهای. اکنون آنها باید همین انگیزه همکاری را به سوی گروههای جدیدی سوق دهند که بتوانند از خطوط تقسیم ژئوپلیتیکی و ایدئولوژیک عبور کنند و اهداف مشترک را بهطور آشکار پیش ببرند.
کنسرت جهانی بهعنوان نوعی مدیریت قدرتهای بزرگ عمل خواهد کرد؛ گروهی راهبری که مسئول نظارت بر حکمرانی جهانی است.
اعضای اولیه آن، قدرتهای بزرگ شناختهشده خواهند بود: چین، اتحادیه اروپا، هند، ژاپن، روسیه و ایالات متحده. کشورهای جنوب شرق آسیا، خاورمیانه، آفریقا و آمریکای لاتین نیز از طریق فرستادگانی از نهادهای اصلی منطقهای خود ــ آسهآن، اتحادیه عرب، اتحادیه آفریقا و سازمان کشورهای آمریکایی ــ نمایندگی خواهند شد.
نمایندگی اروپا توسط اتحادیه اروپا، به جای آلمان که قدرتمندترین کشور این اتحادیه است، به حضور نمایندگان نهادهای منطقهای مشروعیت بیشتری خواهد بخشید. حضور نمایندگانی از آسهآن، اتحادیه عرب، اتحادیه آفریقا و سازمان کشورهای آمریکایی نیز اعضای این نهادها را تشویق خواهد کرد تا مواضع خود را هماهنگ کرده و ادغام منطقهای را پیش ببرند. حضور اتحادیههای منطقهای مختلف در این کنسرت همچنین میتواند از بروز جنجالهایی که ممکن است بر سر دعوت از کشورهای بزرگ ایجاد شود، جلوگیری کند. اعضای کنسرت نیز از طریق اجماع، انعطاف لازم را خواهند داشت تا ترکیب این نهاد را در طول زمان تغییر دهند.
همانند کنسرت اروپا، اختلافات ایدئولوژیک مربوط به حکمرانی داخلی از مسائلی که نیازمند همکاری بینالمللی هستند، جدا خواهد شد و دیپلماسی کنسرتی همزمان با واگذاری بخشی از اختیار به گروههای منطقهای به فعالیت خود ادامه خواهد داد. برخلاف کنسرت اروپا که کنگرههای آن بهصورت پراکنده و در مکانهای مختلف برگزار میشد، کنسرت جهانی باید بهطور مستمر و روزانه فعال باشد. دفتر مرکزی آن نیز باید در شهری قرار گیرد که از نظر جغرافیایی و نمادین میان غرب و شرق و شمال و جنوب قرار داشته باشد؛ شهری مانند استانبول یا دبی.
اجلاسهای کوتاه و چندروزه، چه در قالب گروه هفت، گروه بیست یا بریکس، بهشدت ناکافی هستند. کنسرت جهانی با فراهم کردن بستری برای گفتوگوی مستمر و رو در رو میتواند بهطور واقعبینانه اختلافات ژئوپلیتیکی و ایدئولوژیک را مهار و مدیریت کند و زمینه شکلگیری اجماع را تقویت سازد.
علاوه بر ایفای نقش بهعنوان یک گروه راهبردی سطح بالا، کنسرت جهانی میتواند بهعنوان مجموعهای از شوراهای هماهنگکننده نیز عمل کند. این کنسرت شبکهای از زیرکنسرتها ــ گروههای تماس اختصاصی و متناسب با هر موضوع ــ ایجاد خواهد کرد تا به مسائل فوریای بپردازند که نیازمند تعامل مستمر و ابتکار جمعی هستند.
زیرکنسرتها میتوانند برای رسیدگی به نقاط حساس ژئوپلیتیکی مانند اوکراین، اسرائیل-فلسطین، ایران و تایوان ایجاد شوند. گفتوگوهای متمرکز بر اختلافات اساسی، تضمینی برای حل آنها نخواهد بود، اما دیپلماسی فعال و مستمر بهتر از نبود دیپلماسی است و دستکم احتمال سوءتفاهم، حوادث ناخواسته یا تشدید غیرعمدی تنشها را کاهش میدهد.
زیرکنسرتهای دیگری نیز میتوانند بر تجارت بینالمللی، تغییرات اقلیمی، پیشرفتهای فناوری، سلامت جهانی و توسعه انسانی تمرکز کنند. این گروهها نهتنها دولتهای قدرتمند، بلکه بازیگران غیردولتی مرتبط را نیز به میز مذاکره دعوت خواهند کرد. برای مثال، زیرکنسرتی که بر تنظیم فناوری و هوش مصنوعی تمرکز دارد، میتواند نمایندگانی از شرکتهای بزرگ فناوری و همچنین کارشناسان سازمانهای غیردولتی و دانشگاهها را در بر گیرد. در صورت نیاز، زیرکنسرتهای بیشتری نیز برای پاسخ به بحرانهای نوظهور یا چالشهای بلندمدت ایجاد خواهند شد.
کنسرت جهانی، با پشتیبانی این زیرکنسرتها، عمدتاً نهادی مشورتی خواهد بود؛ نهادی که تصمیماتی را آماده میکند که در بسیاری از موارد، نهاییسازی و اجرای آنها بر عهده سازمان ملل و دیگر نهادهای جهانی و منطقهای خواهد بود. اعضای کنسرت پشت درهای بسته و بهطور مستمر تشکیل جلسه خواهند داد و هیچیک حق وتو نخواهند داشت؛ موضوعی که احتمال شکلگیری اجماع دیپلماتیک را افزایش میدهد و به نهادهای موجود امکان میدهد بر چنین اجماعی تکیه کنند.
یک نظام کنسرتی بستری برای گفتوگویی پایدار فراهم خواهد کرد که در حال حاضر وجود ندارد. این نظام ساختار بینالمللی موجود را تقویت میکند و با تسهیل توافق و در نتیجه مؤثرتر ساختن سازمان ملل، نه با کنار گذاشتن آن، به تقویت این نهاد کمک خواهد کرد.
بنابراین، نظام کنسرتی بهعنوان مرکز حکمرانی جهانی عمل خواهد کرد و هسته حاکمیتی لازم برای تثبیت جهانی چندمرکزی را فراهم خواهد ساخت. منطق کلی این رویکرد آن است که حکمرانی پایین به بالا، که با توزیع قدرت و منطقهایشدن همراه است، با نظارت و هماهنگی از بالا به پایین که از سوی یک نظام کنسرتی تأمین میشود، ترکیب شود.
لحظات نظمساز در تاریخ معمولاً پس از جنگهای بزرگ رخ دادهاند.
صلح وستفالی در سال ۱۶۴۸ پس از یک قرن جنگ که با اصلاحات پروتستانی آغاز شده بود، شکل گرفت. کنسرت اروپا در سال ۱۸۱۵ و پس از جنگهای ناپلئونی پدید آمد. جامعه ملل در سال ۱۹۲۰ و در پی پایان جنگ جهانی اول تأسیس شد و سازمان ملل نیز در سال ۱۹۴۵، درست پس از پایان جنگ جهانی دوم، شکل گرفت. جنگها همچون زنگهای هشدار عمل میکنند که بشریت را وادار میسازند برای پایان دادن به چرخههای خونریزی گذشته، سازوکارهای جدیدی ایجاد کند.
جهان امروز به برنامهای تازه برای ایجاد نظم نیاز دارد؛ اما این بار پیش از وقوع جنگ، نه پس از آنکه جنگ بزرگ دیگری میان قدرتهای بزرگ رخ دهد. متأسفانه، نه در ایالات متحده و نه در دیگر نقاط جهان، هنوز گفتوگویی سازنده درباره ساختن نظمی متناسب با عصر جهانی چندقطبی آغاز نشده است. در عوض، دیپلماسی و گفتوگوی عمومی با رقابت فزاینده میان کشورها و شکافهای سیاسی در درون آنها مواجه شده است.
چشمانداز عملگرایانهای که در این مقاله مطرح شده است، نه پیچیده و ظریف است و نه عظیم و آرمانگرایانه. اجرای آن به هیاهوی بزرگی مشابه آنچه با تأسیس جامعه ملل یا سازمان ملل همراه بود، نیاز نخواهد داشت و این چشمانداز بازطراحیشده از نظم جهانی آینده نیز یک راهحل جادویی نیست.
حتی اگر نهادهای منطقهای خردمندانه عمل کنند و سیاستمداران باتجربه آنها را هدایت کنند، باز هم گاهی در جلوگیری از درگیریها ناکام خواهند ماند و نخواهند توانست سیاستهایی کاملاً مناسب برای همه ارائه دهند. دیپلماسی کنسرتی نیز قادر نخواهد بود تمامی مشکلات را حل کند. منافع ملی قدرتهای بزرگ، حتی اگر همگی به کنسرت جهانی بپیوندند، همچنان با یکدیگر در تضاد خواهد بود. تغییرات اقلیمی نیز حتی پس از ایجاد یک گروه راهبردی اختصاصی برای مقابله با آن، همچنان چالشی بسیار دشوار باقی خواهد ماند.
اما نظام کنونی حکمرانی جهانی بهطور آشکار ناکافی است. یک نظم چندمرکزی مبتنی بر نظام کنسرت، بهترین گزینه موجود برای مدیریت جهان آینده خواهد بود. چنین نظامی، رویکردی عملگرایانه برای پیشبرد آرمان حکمرانی جهانی و صلح در عصر چندقطبی جهانیشدن ارائه میدهد.
در این نقطه عطف تاریخی ــ در شرایطی که دموکراسیها دچار لغزش شدهاند، شکافهای ژئوپلیتیکی رو به افزایش است، چالشهای جهانی تشدید میشوند و ابتکار جمعی بیش از پیش دستنیافتنی میشود ــ جهان به برنامهای عملی و دستیافتنی برای مسیر آینده نیاز دارد.
بگذارید بحث آغاز شود.
