پس از بیانات مقام معظم رهبری مبنی بر احتمال تغییر نظام فعلی به نظام پارلمانی در آینده دور بسیاری از صاحبنظران سیاسی و حقوقدانان در این باره به اظهار نظر پرداخته و به بررسی چرایی و چگونگی تشکیل آن پرداختند. سید محمد هاشمی حقوقدان و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی در گفت و گو با پایگاه اطلاع رسانی و خبری جماران تشکیل نظام پارلمانی را در کشور به معنای حقیقی آن غیر ممکن دانست.
مشروح گفت و گوی وی را در ذیل می خوانید
آقای دکتر به عنوان سوال اول بفرمایید که در حال حاضر نظام ما چه نوع نظامی است؟ آیا ریاستی است ؟
ابتدا لازم است به معرفی نظام ها پرداخت و بعد ازآن نظر حقوقی به سوال شما پاسخ گفت. به طور کلی امروزه شرط لازم برای اداره امور جامعه دموکراسی است . دموکراسی نیز اصولی دارد که معرف آن است . شش اصل بنیادی برای دموکراسی وجود دارد که اصل اول آن همگانی بودن مشارکت متفکرانه و عاقلانه مردم است. اصل دوم آزادی مردم، اصل سوم برابری و عدم تبعیض و اصل چهارم کثرت گرایی است. یعنی چون انسان فکر می کند پس تعدد افکار و اندیشه ها وجود دارد و کثرت گرایی فکری و نهادی ایجاد می شود . اصل پنجم رای اکثریت و نهایتا اصل ششم، حقوق اقلیت است. چهار اصل تضمینی هم برای دموکراسی وجود دارد . اصل اول محدودیت دوره حکومت و زمامداری است.پس اگر دیده شد در جامعه ای به هر نحو دوره حکومتی در هر مقامی نامحدود باشد دموکراسی مخدوش است یعنی فاتحه دموکراسی خوانده شده است. اصل دوم توازن و تعادل قوا است، یعنی حتی در حکومتهای مردمی قدرت فساد می آورد. پس در نظام دموکراتیک هم قدرت فساد می آورد .
چه باید کرد که در نظام دموکراتیک فساد ایجاد نشود؟
باید جلوی فساد قدرت را گرفت. اینجاست که صاحبنظران در قرن 18 برای مقابله با این فساد قدرت، راه حلی را پیش بینی کرده بودند که مشهورترین راه حل همان تفکیک قوا است که به نام منتسکیو ثبت شده است. منتسکو می گوید قدرت فساد می آورد و باید به وسیله قدرت جلوی فساد را گرفت. تعدد قدرت وقتی است که در کشور قدرت حاکم بین قوای سه گانه تقسیم شود . اصل سوم تضمین حاکمیت قانون است یعنی همه حکام باید تابع قانون باشند حتی در نظام مردمی رییسی که انتخاب می شود باید تابع قانون باشد. و اصل چهارم مسئولیت حکام و زمامدارن است .
برای ورود به نظام های متداول در دنیا اشاره ای داشته باشم که این نظام ها نشأت گرفته از تفکیک قوا است. در تفکیک قوا، قوای حاکم عبارتند از قوه مقننه ، مجریه و قضاییه . در تجربیاتی که در طول تاریخ داشتیم و این تجربیات حالت اصلاحی هم پیدا کرده نظام پارلمانی است که شهرت ان مربوط به انگلستان است . نظام دوم نظام، ریاستی است که از سیستم آمریکایی نشأت گرفته است. نظام سوم، نظام هیات مدیره است که هم بهترین تجربه و هم بدترین تجربه را در تاریخ دارا است ؛ بدین معنا که مردم هیاتی را برای اداره امور انتخاب می کنند . نظام چهارمی هم در تجربه تاریخ ایجاد شد و آن در کشور فرانسه بود. به این معنا که نظام فرانسه پارلمانی بود اما به دلیل تعدد احزاب و اندیشه ها بعد از جنگ جهانی دوم ناگزیر شدند تلفیقی از نظام پارلمانی و ریاستی را داشته باشند که به نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی معروف شد .
در حال حاضر نظام فعلی ما در کدامیک از این چهار دسته قرار می گیرد ؟
من ناگزیر هستم نظام ها را به طور واضح تشریح کنم. نظام اول، نظام پارلمانی است که در آن پارلمان به نمایندگی از طرف مردم یا مبادرت به تشکیل دولت می کند یا دولت را مورد تایید قرار میدهد که مشهورترین نوع نظام پارلمانی همانطور که قبلا گفتم نظام انگلستان است . پارلمان آرام آرام قدرت گرفت، اول مجلس اعیان بود بعد مجلس عوام . بعد قدرت پادشاه به تدریج کم شد تا این که پادشاه یک مقام تشریفاتی شد و در واقع می توان گفت در این نظام پارلمان یکه تاز امور است هرچند که تفکیک قوا وجود دارد . بدین ترتیب که احزاب با هم رقابت می کنند و در این رقابت احزاب، برنامه های سیاسی بیان می شود و احزاب با مشارکت خود در انتخابات آراء متفاوتی می آورند که در این خصوص نمایندگان حزبی که رای اکثریت را آورده حزب پیروز می شود. در این حزب پیروز اولین مقام یعنی لیدر حزب، نخست وزیر می شود و پارلمان نخست وزیر و دولت را تعیین و مورد تایید قرار می دهد و بدین ترتیب سرنوشت جامعه در اختیار پارلمان است و هیچ مقام برتر و بالاتری در نظام پارلمانی ندارد. در نظام پارلمانی قوه مجریه یا مبعوث قوه مقننه و پارلمان مردمی است یا این که به هر ترتیب باید مورد تایید پارلمان باشد. پس پارلمان ناظر و حاکم است به ترتیبی که سرنوشت امور در دست پارلمان است و این سرنوشتی که در دست پارلمان است نظام پارلمانی را ایجاد می کند.
نظام دوم نظام ریاستی است که از آمریکا نشأت می گیرد. درکشور آمریکا بزرگانی به آمریکا مهاجرت کردند و آنجا را فتح کردند که عهده دار امور شدند و در واقع نوعی پدر سالاری در اقوام قبایل مهاجرآمریکا پیش آمد. پس پدرسالاری در آمریکا حاکم بود. وقتی دموکراسی متداول شد بدیهی است که مردم متمدن اروپا به آنجا مهاجرت کردند و به این ترتیب ساختار امریکا ساختاری دموکراتیک شد . در این ساختار دموکراتیک از آنجا که پدر سالاری وجود داشت پدری که سالار مردم است، منتخب مردم شد و به این ترتیب نظام ریاستی در آمریکا ایجاد شد.
با پذیرش تفکیک قوا نظام ریاستی جای خود را دارد. بر این مبنای تاریخی می توانیم نظام ریاستی را تعریف کرده و بگوییم نظام ریاستی نظامی است که در آن قوای حاکم وجود دارد اما در نظام پارلمانی دو مبنای مردمی وجود دارد .یک پارلمان مردمی و دو رییس جمهور مردمی که توسط مردم انتخاب می شودند نه توسط پارلمان. پس بنابراین نظام ریاستی در تفکیک قوا رییس جمهور را در مقابل پارلمان قرار می دهد و پارلمان و رییس جمهور موازی می شوند هرچند که نظارت های متقابلی هم وجود دارد و این تفکیک را تفکیک مطلق قوا می گویند در حالی که در نظام پارلمانی تفکیک مطلق نیست .
چرا در نظام پارلمانی تفکیک قوا مطلق نیست؟
چون قوه مجریه یا برخاسته از پارلمان است و یا زیر نظرپارلمان است که به آن تفکیک نسبی می گویند قوه مجریه کار خود را انجام می دهد ولی زیر نظر پارلمان است. در نظام ریاستی قوه مجریه ابتکار عمل بیشتری دارد و رییس جمهور به نمایندگی از مردم اداره امور را به عهده دارد بنابراین دولت خود را مستقل از پارلمان تشکیل می دهد و قوانین پارلمان را اجرا می کند و ابتکار عمل زیادی وجود دارد. چون قوه مجریه دارای استقلال قابل توجهی است شاخصه قوه مجریه و استقلال آن ما را به این عنوان راهبری می کند که نظام، نظام ریاستی است . هرچند که پارلمان نیز وجود دارد؛ ولی رییس اختیارت فراوانی را بر اساس قانون اساسی دارا است و این رییس دولت را تشکیل داده و سیاست گذاری می کند.
نظام سوم نظام هیات مدیره است. نظامی است که در آن اولا پارلمان منتخب مردم تشکیل می شود و دوما پارلمان مبادرت به انتخاب یک هیات مدیره می کند، یعنی چند نفر را به عنوان اعضای هیات مدیره انتخاب می کند که آن ها بر اساس قانون به اداره امور می پردازند. هیات مدیره بر اساس قانون و برخاسته از درون پارلمان اداره امور را به عهده دارد . در نظام هیات مدیره یکی از اعضای هیات مدیره برای کوتاه مدت رییس هیات مدیره می شود که به معنای رییس جمهور است. در طول چند سالی که دوره مدیریتشان است ریاستشان عوض می شود و به این ترتیب هیات مدیره چون هیاتی است متمایز از دو نظام دیگر به اداره امور می پردازد .
در کشور فرانسه هیات مدیره تشکیل شد اما یکی از اعضای هیات مدیره فردی نظامی بود به نام ناپلئون که وی با قدرت نظامی خود سایر اعضاء را کنار گذاشت و به یک امپراتور تبدیل شد و به این ترتیب کشور فرانسه 19 سال زیر فشار همین دیکتاتوری بود. پس می توان گفت در فرانسه تجربه خوبی برای نظام هیات مدیره نبود . درحال حاضر نیز تنها کشوری که نظام هایت مدیره دارد سویس است و لاغیر.
نظام چهارمی که ایجاد شد آن هم یک تجربه تاریخی بود. در فرانسه نظام ، نظامی پارلمانی بود، یعنی جمهوری سوم فرانسه از 1871 تا 1939 که جنگ جهانی دوم باعث شد فرانسه سقوط کند نظام پارلمانی بود. دو حزب نیز در فرانسه بیشتر نبود و این دو حزب در رقابت های خود به ریاست می رسیدند. اولین حزب لیبرال و دیگری حزبی مذهبی بود. در قرن 20 دو جلوه فکری ، حالت سیاسی و نهادینه پیدا کرد که رقیب هم بودند یکی نظام سوسیالیستی و کمونیستی در شرق اروپا و یکی هم نظام های لیبرال درغرب اروپا . جنگ جهانی دوم که شروع شد هیتلر قصد توسعه استیلای خود را داشت به همین جهت به تمام کشورهای اروپایی متعرض شد و به سمت مشرق زمین رفت و قسمتی از اتحاد شوری را هم اشغال کرد .
اروپای شرقی و غربی که رقیب و دچار جنگ سرد بودند در جنگ گرم دشمنی به نام هیتلر داشتند . نتیجه این شد که اروپایی ها برای مقابله با هیتلر متحد شدند و در نتیجه هیتلر شکست خورد و خود به خود در این اتحاد اندیشه های کمونیستی با اندیشه های لیبرال با هم آمیخته شد و این آمیزش اندیشه ها منجر به پدیداری احزاب گوناگون در مغرب زمین شد .یعنی فرانسه دو حزبی به فرانسه چندین حزبی تبدیل شد . در این نظام چندین حزبی اگر بخواهد نظام پارلمانی شکل بگیرد اشکالی وجود دارد و آن این است که رقابت های سیاسی در انتخابات منجر به توزیع چندین حزب می شود و درصد لازم به دست نمی آید .در حالی که در نظام پارلمانی دو حزبی هر حزبی که پیروز شود بیش از نیمی ازآراء را دارد . در نتیجه کشور فرانسه که دارای نظم پارلمانی بود با پدیداری احزاب جدید و رقابت های چندین حزبی اگر پارلمان تشکیل می شد یک پارلمان آسیب پذیر بود . زیرا دولتی که تشکیل می شود دولتی اسیب پذیر است چون احزاب مجبور بودند با هم ائتلاف کنند و خود به خود دولت سقوط می کرد. تا جایی که بین سال 1946 که جمهوری چهارم تشکیل شد تا 1958 که جمهوری پنجم تشکیل شد نظام پارلمانی فرانسه 22 دولت را در 12 سال پشت سر گذاشت و این نشان داد که فرانسه آسیب پذیر بود؛ در نتیجه به این فکر افتادند که یک نظام جدید در عین این که نظام پارلمانی را حفظ کنند ایجاد کنند که یک رییس مستقل داشته باشند به نام رییس جمهور که مبنا و منشا این رییس همان ریاست آمریکا است .در نتیجه یک نظام ترکیبی و تلفیقی به نام نظام ریاستی و پارلمانی تشکیل شد . نظام ریاستی و نظام پارلمانی نظامی است که در آن اولا پارلمان منتخب مردم وظیفه نظارتی را بر عهده دارد و دوما رییس جمهور مستقل از پارلمان به نمایندگی از طرف مردم انتخاب می شود و ابتکار عمل تشکیل دولت را دارد. البته در تشکیل دولت همراهی با پارلمان لازم است. برعکس نظام ریاستی که رییس جمهور دولت خود را تشکیل می داد اینجا رییس جمهور اگر بخواهد دولت تشکیل دهد باید مورد تایید پارلمان قرار بگیرد به این ترتیب چهار نظام تشکیل شد.
در ایران بعد از سقوط نظام شاهنشاهی جمهوری اسلامی تشکیل شد اما بعد از این که به نظام جمهوری اسلامی بپردازم باید بگویم تشکیل نظام ایران مقتبس از نظام فرانسه بود . اندیشمندان با بهره گیری از الهامات قانون اساسی فرانسه نظام ریاستی و پارلمانی را تشکیل دادند. اما زمان بررسی قانون اساسی رهبری هم وارد شد و بر اساس اصل 5 قانون اساسی رهبری اسلامی یا همان ولایت فقیه وارد نظام شد . در واقع این نظام همان نظام پارلمانی - ریاستی است، پارلمان جدا انتخاب می شود اما دو رییس دارد یعنی رییس جمهور و رهبری . اگر شما به اصل 113 قانون اساسی مراجه کنید رییس جمهور بعد از مقام رهبری اولین مقام در کشور است. به این ترتیب در این نظام نوعی نظارت و اشراف رهبری در کل امور جامعه بر اساس قانون حاکم است . نظام ما همچنان همان نظام پارلمانی و ریاستی با دو رییس و یک پارلمان است.
با توجه به توضیحات شما نظام ما جزء دسته چهارم یعنی نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی قرار می گیرد . برای تغییر این نظام به پارلمانی چه اقدامات و زمینه هایی لازم است؟
با توجه به توضیحاتی که راجع به نظام ها به ویژه نظام پارلمانی داده شد همانطور که گفتم نظام پارلمانی نظامی است که پارلمان در راس امور قرار دارد و هیچ مقام بالاتری وجود ندارد البته انگلستان پادشاه دارد ولی پادشاه مقام تشریفاتی است . یعنی وقتی پارلمان نخست وزیر را تعیین کرد پادشاه حکم آن را امضاء می کند پس موظف به صدور حکم است.
نظام جمهوری اسلامی، نظامی است که فعلا ریاستی و پارلمانی است و یک رییس بالا به نام رهبری دارد که به موجب اصل 57 بر قوای حاکم نظارت دارد . در کشور ما بالای سه قوه رهبری وجود دارد که هرم را کامل می کند. بنابراین رهبری نظارت های گوناگونی به صورت غیر مستقیم بر پارلمان را بر عهده دارد. پس هم نظارت بر انتخابات و هم نظارت بر تصویب قوانین دارد . نظارت رهبری برقوه مجریه به این گونه است که هم نظارت و هم مباشرت دارد مباشرت به این گونه است که فرمانده کل قوا است و نیروهای نظامی زیر نظر رهبری است. یعنی نیروهای لشگری زیر نظر رهبری ولی نیروهای کشوری زیر نظر رییس جمهور است . رهبر بر رییس جمهور نیز نظارت دارد که یکی از این نظارت ها ، امضای حکم رییس جمهوراست که البته این صلاحیتی تکلیفی است زیرا رهبر نمی تواند رای مردم را نادیده بگیرد. نظارت دیگر رهبر بر رییس جمهور عزل وی است . نظارت رهبری بر قوه قضاییه نیز به این صورت است که تعیین رییس قوه قضائیه و عفو تخفیف مجازات محکومین را به عهده دارد.
بنابراین رهبر بر قوای حاکم نظارت دارد. اما باید توجه داشت که جمهوری اسلامی را باید از نظر هنجاری، ساختاری و رفتاری مورد توجه قرار داد. از نظر هنجاری مردم حاکم بر سرنوشت خویش هستند و هیچ کس حق ندارد این حق الهی را از انسان سلب و یا در خدمت منافع فرد و یا گروهی قرار دهد. اما از نظر ساختاری در عین این که اصل ششم قانون اساسی می گوید اداره امور کشور به اتکای آرا عمومی است اما در اصل 5 آمده است که در عصر غیبت حضرت ولی عصر، ولایت امر به عهده فقیه عادل و با تقوا است که توسط نمایندگان مردم یعنی مجلس خبرگان رهبری انتخاب می شود .رهبر به دلیل قداستی که در قانون اساسی برای وی ذکر شده جانشین امام زمان محسوب می شود . از نظر ساختاری نیزرهبری اشرافی بر قوای حاکم دارد که فراتر از اختیارت قانونی وی است. یعنی رهبری اشراف معنوی دارد و در این اشراف معنوی همه را ناگزیر از اطاعت می کند. از نظر رفتاری نیز احترامی را برای رهبری قائل هستند که خود به خود نهاد ها را فراتر از قانون به اطاعت وادار می کند .
با این توضیحات باید گفت این نظام حاکم بر کشور است. به هرحال رییس جمهور چون منتخب مردم است دارای ابتکار عمل لازم و کافی است . یعنی وقتی رییس جمهور وزرا را انتخاب و پارلمان تایید کرد دیگررهبر دخالتی در آن نمی کند . در این خصوص چون رهبر درمقام مافوق است نوعی تنازع بین ریاست رهبری و ریاست رییس جمهور پیش می آید .
نظر به این که در دولت کنونی رییس جمهور پاره ای از اعمالی را انجام داد که متعامل با اشراف های رهبری نبود اینجاست که رهبری به این فکر افتاده اند که این مانع را از میان برداشته و حالت ریاستی را از بین ببرد و در رهبری متمرکز کنند و به آن عنوان پارلمان بدهند. این در حالی است که چون مقام رهبری همچنان وجود دارد پس نظام پارلمانی هم وجود ندارد و فقط همان نظام ریاستی - پارلمانی می ماند. اما رهبر نخست وزیر را تعیین کرده و برای رای اعتماد به پارلمان معرفی می کند که این نظام را نمی توان نظام پارلمانی گفت . اشراف معنوی و عرفی که رهبری بر اموردارند مانع از تشکیل نظام پارلمانی است. در این صورت این نظام شاید به صورت اسمی نظام پارلمانی باشد ولی موضوعا قابل قبول نیست.
با این توضیحات نظام پارلمانی به معنای واقعی در کشور ما پیاده نمی شود
در کشور ما به دلیل اشراف معنوی و قانونی که مقام رهبری بر اداره امور دارند تشکیل نظام پارلمانی در معنای مورد انتظار امکان پذیر نیست.
نظام فعلی ما داری چه مشکلاتی است که در این فضا صحبت از تغییر آن به میان آمد؟
به هر حال آنچه مسلم است در نظام ریاستی و پارلمانی خود به خود دو مقام موازی دارد . مقام قوه مجریه و قوه مقننه. استقلال قوه مجریه در مقابل مقننه پاره ای از تنازعات را ایجاد می کند. اما رقابت های حزبی در جامعه نوعی تعادل را ایجاد می کند. البته در اینجا ذکر کنم که لازمه تشکیل نظام پارلمانی آزادی احزاب و جمعیت ها است تا با رقابت خود پارلمانی رقابتی و مردمی ایجاد کنند. افکار و اندیشه های متفاوت مردم تکثر حزبی و گروهی ایجاد می کند و اگر بنا بر این باشد که همگان مشارکت داشته باشند در جلوه احزاب مشارکت می کنند . در هر حال نظام ما با توجه اشراف رهبری نمی تواند نظام پارلمانی داشته باشد و یا تشریفاتی خواهد بود .
اگر بر فرض نظام پارلمانی در کشور ایجاد شود مشکلاتی که ذکر کردید مرتفع می شود؟
همانطور که گفتم اداره امور حالت هنجاری ساختاری و رفتاری دارد . از نظر هنجاری و حقوقی ما وظایف را تقسیم شده می بینیم . حال اگر رهبری هم اشراف دارد بر قوای حاکم این اشراف وجود قانون است. نظارت نمایندگان رهبری یعنی شواری رهبری بر انتخابات قوه مقننه و قوانین که تا به حال انجام شده و مشکلی نیز پیش نیامده است. در قوه مجریه وظایف لشگری و کشوری از هم جدا شده است و مقام رهبری فرمانده کل قوا است. یعنی اداره ماهوی ارتش با رهبری است. پس وظایف رهبری به موجب قانون کاملا مشخص است . وظایف کشوری بر عهده رییس جمهور که رییس هیات وزیران است گذاشته شده و وظایف کاملا تفکیک شده است. در قوه قضاییه نیز که یک قوه مستقل است و اگر رهبر رییس را تعیین می کند به عنوان امین مردم این رییس را تعیین می کند پس چنانچه اگر هر یک از مقامات وظایف خود را بر اساس قانون انجام دهند مشکلی پیش نخواهد آمد آنچه ممکن است مشکل ایجاد کند تداخل ناشی از عرف ، عادت و معنویتی است که بین رهبری و قوای حاکم وجود دارد. اشراف معنوی که فراتر از اشراف قانونی است نوعی تنازع بین قوا و رهبری به وجود می آورد که اگر حاکمیت قانون را مبنا قرار دهند همچنان که همه در مقابل قانون اساسی مسئول هستند مشکل رفع خواهد شد.
آیا این گونه نیست که تغییر نظام باید به رفراندم گذاشته شود؟
رهبر پیشنهاد تغییر نظام را مطرح می کند. رهبر پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رییس جمهور اعلام می کند که این ها باید مورد بازنگری قرارگیرد. بعد از آن شورا نظر خود را اعلام کرده و اصلاحات را انجام می دهد و مصوبات شورا پس از تایید و امضای مقام معظم رهبری باید به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه پرسی برسد. به این ترتیب پیشنهاد های رهبری را مورد بررسی و بازنگری قرار می دهند اگر رهبر قبول کرد اینجا ملت هستند که می توانند قبول کنند یا خیر. یعنی در نهایتا ملت تصمیم گیرنده هستند . ولی باید دید در کشور ابتکار عمل مردمی وجود دارد یا خیر که به نظر می رسد مردم در جامعه ابتکار عمل لازم را ندارند.
اینجا لازم است گفته شود که برخی از اصول قابل تغییر نیست مانند محتوای اسلامی بودن نظام و جمهوری بودن قابل تغییر نیست. اصل اول قانون می گوید نظام ما نظام جمهوری اسلامی است حال اگر چنانچه رییس جمهور حذف شود چون رییس جمهور نماد جمهوریت است اینجا مشکلی پیش خواهد آمد و آن این است که جمهوریت زیر سوال خواهد رفت.
امام فرمودند جمهوری اسلامی نه یک کلمه کم و نه یک کلمه زیاد. با توجه به این صحبت شما که فرمودید جمهوریت زیر سوال خواهد رفت آیا با تغییر نظام به این فرمایش امام خدشه ای وارد می شود؟
در کشور ما از نظر جامعه شناختی به این فرمایش امام خدشه وارد می کند . اشراف معنوی رهبری پارلمان را در آن معنای مسلط قرار نمی دهد بنابراین خود به خود جمهوریت تحت الشاع قرار می گیرد اما در کشورهای دیگر جمهوریت فقط اسم نیست بلکه محتوا است مانند کشور ایتالیا . نظام ایتالیا جمهوری است اما پارلمان رییس جمهور را تعیین می کند که رییس جمهور مقام تشریفاتی است و دولت را نیز تعیین می کند که دیگر مقامی تشریفاتی نیست .
