چرا مجوزهای دولتی دربردارنده امتیازات و سوبسیدها محرمانه است؟ و چرا بر خلاف قانون، قرادادهای دولتی منتشر نمی شود؟ تکلیف پرسش های بی پاسخ در لایحه شفافیت اطلاعات چیست؟

پایگاه خبری جماران:  آنچه که در پی می آید بخش دوم نشست تخصصی « نقد و بررسی لایحه جامع شفافیت اطلاعات  و زمینه های حقوقی پیش گیری از فساد» است که با حضور دکتر باقر انصاری و دکتر حسن عابدی جعفری در جماران برگزار شد.

دکتر  باقر انصاری نگارنده پیش نویس قانون شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات و پیش نویس لایحه جامع شفافیت اطلاعات و نویسنده کتاب های حقوقی متعددی در این زمینه است. دکتر عابدی جعفری نیز نویسنده  کتاب  نظریه های فساد و سلامت اداری، و مجری پروژه های متعددی در زمینه شفافیت و سلامت اداری بوده است که اکنون مسوولیت انجمنی را در این زمینه عهده دار است.
امین کریم الدینی نگارنده پیش نویس منشور شفاف سازی، انتشار، و دسترسی آزاد به اطلاعات شوراها و شهرداری های کشور، اداره این نشست را عهده دار بود.

در نخستین بخش این نشست(در اینجا کلیک کنید) به این پرسش پرداخته شد که اگر لایحه جامع شفافیت اطلاعات همچون لایحه شفافیت و دسترسی آزاد به اطلاعات اجرا نشد چه اتفاقی برای مسوولان رخ می دهد؟ و چرا در این زمینه جرم انگاری صورت نگرفته  است؟

 در این بخش به این پرسش بنیادین پرداخته می شود که در پیش نویس این لایحه جامع شفافیت اطلاعات پیش بینی شده است که تنها فهرست و شرایط خدمات و فعالیت های مستلزم اخذ مجوز  و حداکثر مشخصات افراد دارای مجوزباید منتشر شود و همچنان اصل اصل مجوزهایی که امتیازات یا سوبسیدهایی را در زمینه های فرهنگی، سیاسی، اجتماعی، یا اقتصادی برای اشخاص حقیقی و حقوقی ارائه می دهند تلویحا محرمانه تلقی شده است؟ این در حالی است که با وجود الزامات قانونی هنوز قراردادهای دولتی منتشر نمی شود و سایت مربوطه در این زمینه کارآمدی ای ندارد.

امین کریم الدینی: ما تجربه ای را در همین چند روز اخیر در ارتباط با مجوزهایی که در مورد ارز داده شد، داشتیم. در عین حال ماده ششم پیش نویس لایحه جامع شفافیت اطلاعات می گوید کلیه موسساتی که قانونا صلاحیت صدور مجوز دارند موظف هستند فهرست خدمات و فعالیت های مستلزم اخذ مجوز از آن موسسه اعم از مستند قانونی، شرایط قانونی صدور هر مجوز، فرآیند صدور هر مجوز، مدت اعتبار هر مجوز، شرایط تمدید آن، مشخصات افراد دارای مجوز، و واحدهای فعال بر اساس مجوزهای صادره، نحوه نظارت بر شرایط مقرر در مجوزها و مسئولیت موسسه در قبال مجوزهای را در پایگاه مربوطه منتشر کرده و در دسترس عموم قرار دهند، اما در مورد ارز ما شاهد بودیم که تا زمانی که اصل مجوز منتشر نشد، حرکت های بازدارنده شروع نشد.

به نظر می رسد در کشورهای توسعه نایافته ما به ظرفیت بسیار بالاتری در نظارت و شفافیت اطلاعات در مقایسه با کشورهای توسعه یافته نیاز داریم. یعنی سازمان های نظارتی ما در مقایسه با سازمان های نظارتی کشورهای توسعه یافته در هر حوزه ای باید بسامان تر و قدرت مندتر باشند. اما ما در کشور خودمان می بینیم که انبوهی از مجوزها به خاطر شرایط توسعه نایافتگی داده می شود، انبوهی از امتیازات یا سوبسید ها داده می شود. بی آنکه درباره آن ها اطلاع رسانی شود.

مثلا فرض کنید الان یکی از اعتراضات بسیار جدی امروز این است که فولادسازی ها سوبسید انرژی بسیار جدی از دولت دریافت می کنند و بعد فولاد را صادر می کنند، و سودی که به دست می آورند که در واقع سودی برآمده از سوبسید انرژی است. به نظر شما مطابق بند 6 نباید هر جا امتیازی از سوی دولت یا بخش عمومی صادر شده، یا سوبسیدی از سوی دولت یا بخش عمومی پرداخت شده است در مورد تک تک موارد رسما منتشر شود؟

دکتر باقر انصاری: در مورد بحث مجوزها و یارانه هایی که اشاره کردید، قوانینی در گذشته داشته ایم و در حال حاضر هم لازم الاجرا هستند.

شاید در قانون برنامه سوم، چهارم و پنجم توسعه مرتبا در حال اصلاح قانون صدور مجوز هستیم، تشکیلات و هیئت هایی درست می کنیم و الآن کمیته ای داریم به نام ماده 12 برنامه پنجم توسعه که اعلام می کند مجوزها باید شناسایی شوند، آن هایی که لازم نیست حذف شود، در صورت لزوم ادغام شود و ... اقداماتی هم در حال انجام است، منتها مشکل این است که در حوزه مجوزها، قوانینی که داشتیم عناصری که لازم است برای انتشار مجوزها را مشخص نکرده است.

مشکل دوم این است که تا به حال تمرکز قوانین موجود بر مجوزهای اقتصادی و کسب و کار بوده است. مثلا بر مجوزهای حوزه فرهنگ کار زیادی انجام نشده است، یا به مجوزهای وزارت کار و سازمان بهزیستی توجهی نشده است. این ماده 6 می خواهد همه مجوزها را پوشش دهد، امکان نظارت عمومی بر مجوزها را فراهم کند. نه تنها قبل از صدور مجوزها بلکه حتی می خواهد بگوید که دستگاه های مربوطه مجوزی را که صادر می کنند چگونه بر شرایط مجوز نظارت می کنند؟ ناظر آن کجاست؟

امین کریم الدینی: اجازه دهید در این ارتباط من مثالی بزنم، در دوره ای من نگارش پیش نویس منشور شفافیت اطلاعات شوراها و شهرداری های کشور را پیگیری می کردم. در آن جا در پیش نویس اولیه منشور آورده بودم که تمام مستندات مجوزهای پروانه های ساختمانی باید منتشر شوند، بعد در یکی از نشست ها تبدیل شد به مجوزهای بالای هزار متر مربع، و در بررسی های و تصویب نهایی این بند تبدیل به این شد که آمار یا فهرست پروانه ها و مجوز هایی در ین زمینه منتشر شود. می خواهم عرض کنم که همواره مقاومتی در برابر انتشار اصل مجوزهای دولتی وجود دارد.

بند 6 گام بسیار موثر و مقدمه این کار است که فهرست خدمات، مستندات قانونی و فرآیند آن را معرفی کنیم تا هر کس که خواست از این مجوزها برخوردار شود متوجه شرایط قانونی آن شود، اما سوال این است که اگر مثلا من در کوچه ای یا خیابانی مجوزی را گرفتم که پلاک کناری من امتیازات به مراتب بیشتری داشت، چه الزام قانونی ای برای انتشار این گونه این اطلاعات وجود دارد؟ بنابراین، چه ایرادی دارد که ما در این قانون حاکمیت را ملزم کنیم تا کلیه امتیازاتی که در قالب مجوزهای مختلف اعم از فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، اقتصادی به افراد داده می شود  منتشر کند؟

دکتر باقر انصاری: مجوزها به لحاظ قانونی شامل امتیاز، گواهی و پروانه و... می شود، حدود 14 عنوان داریم که به آن مجوز می گوییم. در مورد یارانه ها، ماده 77 به بعد اشاره کرده است که موسسات عمومی کمک هایی را که از محل بودجه عمومی در اختیار اشخاص حقیقی یا حقوقی قرار می دهند، باید مستند قانونی کمکشان و مشخصات کمک گیرنده، جهت کمک، میزان کمک، کیفیت کمک پرداختی، تاریخ کمک، و گزارش مصرف مورد نظر را ارائه دهند.

بخش قابل توجهی از بودجه عمومی ما در قالب کمک است، مثلا رسانه ها مبلغ قابل توجهی به نام یارانه نشر مطبوعات دارند.

امین کریم الدینی: اکنون در کشور ما شایع است که مثلا یک مدرسه یا یک مجموعه فرهنگی به شرکت های بزرگی همچون فولاد مبارکه مراجعه می کند و از آن کمک هایی برای ساخت کتابخانه می گیرد، در این لایحه پیش بینی انتشار کمک های دولتی شده است؛ اما نکته اینجاست که فولاد مبارکه خود در قالب سوبسید پنهان انرژی و مواد اولیه هزاران میلیارد تومان کمک از دولت می گیرد از دولت می گیرد سوال این است که فرمایش شما شامل این نوع کمک ها می شود، و یا یارانه را هم شامل می شود؟ یعنی طبق این بند آیا باید مشخص باشد که مثلا فولاد مبارکه به ازای هر تن فولاد چه مبلغی به عنوان رایانه دریافت می کند؟

دکتر باقر انصاری: در مورد بودجه عمومی و یا بیت المال در معنای عام آن، اعطای کمک طبق قوانینی که داریم و ضوابطی که برای آن پیش بینی شده است، حالت صلاح دیدی دارد.

مشکلی که در این زمینه ایجاد شده این است که مثلا من اختیار کمک دارم، و می توانم به سازمان های غیردولتی کمک کنم، به صورت غیرمستقیم سازمان غیردولتی تشکیل می دهم، مثلا از طریق دوستان و اقوام، و کمک را به آن سازمان می دهم. به لحاظ قانونی هر چه بررسی شود هیچ اشکالی به وجود نیامده است، البته تعارض منافع است، که تعارض منافع فعلا در قوانین ما جرم نیست.

در مورد املاک شهرداری همین گونه بود، وقتی مثلا به فلان حسینیه یا هیئت مذهبی کمک شده است، خلاف قانونی واقع نشده است، ولی چون اعضای هیئت مدیره آن جا با اعضای نهاد شهرداری نسبتی دارند، اشکال تعارض منافع ایجاد می شود، تعارض منافع در قوانین ما ممنوع نیست، ولی هر چه بررسی می کنیم می بینیم کار خوبی نیست، و رانت ایجاد می کند، ولی ظاهر قوانین ما آن را ممنوع نکرده است.

این قانون می گوید مشخصات افراد باید اعلام شود و خیلی اوقات کمک برای مصرف خاصی اختصاص یافته است.

امین کریم الدینی: بهتر نیست اصطلاح یارانه هم در کنار کمک به کار گرفته شود؟

دکتر باقر انصاری: به لحاظ حقوقی وقتی اصطلاح کمک به کار می رود، شامل یارانه هم می شود. مثلا کمک نهاد ریاست جمهوری به دانشگاه ایرانیان که زمان آقای احمدی نژاد سوژه رسانه ها شد، به لحاظ قانونی این کار کمک محسوب می شود و ایشان هم به دانشگاه خودش کمک کرده است، قانونا نمی توانیم اشکال خاصی بگیریم، هرچند مبلغ را برگرداندند، اما اشکال تعارض منافع داشت.

امین کریم الدینی: ما اخیرا تجربه ی بسیار محدودی که ما در مورد پرداخت ارز دولتی داشتیم، و با دستور رئیس جمهور فهرست بخشی از اشخاص و شرکت هایی که ارز دولتی گرفته بودند، اعلام عمومی شد، اما چرا قانون نباید پیش بینی کند که هر مجوزی که دولت می دهد، عینا انتشار آن الزام آور باشد ، یا هر پروانه ساختمانی که شهرداری صادر می کند، عینا منتشر شود. بهتر نیست قانون به جای الزام آور کردن انتشار فهرست و آمار و شرایط مجوزها، انتشار اصل آن ها را الزام آور کند؟

در این باره به یک نمونه اشاره می کنم، طرح جامع  وتقصیلی تهران نهایتا به اینجا انجامید که یک کمیسیون در شهرداری مناطق تشکیل می شد و هزاران جلسه تشکیل می دادند و پلاک به پلاک تصمیم می گرفتند، یعنی فرمول ها از دست رفت و به جایی رسید که تصمیم گیری ها کاملا شخصی و موردی انجام می شد. این موضوع دو اشکال دارد، یکی این که فرمول روشنی وجود ندارد و تصمیم گیری ها شخصی شده است، و اشکال دیگر این که کسی نمی فهمید که آیا فساد و سوء استفاده ای در این زمینه صورت گرفته است یا خیر

دکتر عابدی جعفری: در مورد اصطلاحات، به نظر من در بخش اول قانون در حوزه تعاریف می تواند تصریح شود، که همه را در بربگیرد و ما نگرانی راجع به اصطلاحاتی که به کار گرفته می شود نداشته باشیم.

در مورد بخش دوم، این که چه چیزی باید شفاف و اعلام عمومی شود، طبیعی است چیزی باید شفاف و اعلام شود که محل مناقشه است. یعنی اگر شما چیزی را اعلام کنید که مردم از آن سر در نیاورند که چه اتفاقی افتاده و آن اصلی که باید اعلام بشود که محل مناقشه را روشن می کند، را اعلام نکنیم، اسم آن شفافیت نیست. بنابراین در این حوزه باید دقت نظر به خرج داده شود که ما عین آن امتیازی که داده شده است را باید اعلام کنیم، که فکر می کنم ما تا آن مرحله فاصله داریم، چون بخشی از دستگاه های ما، هنوز اساس نامه ها و شرح وظایفشان را نیز روی سایت ها اعلام نمی کنند، بنابراین باید سعی مجدانه ای صورت بگیرد که به آن سمت نزدیک شویم.

اما درباره آن چه که در قانون می تواند گنجانده شود، من موافق آن هستم که عین مصداقی که اتفاق می افتد را باید آن جا درج کنند. هم در مورد ارز هم در مورد خودرو، ظرف این چند هفته اخیر با همین مشکل مواجه بودیم، منتها این مشکل تنها از شفافیت اعلان یعنی اعلان توام با شفافیت برنمی آمد، جاهایی ما اشکالات دیگری هم داشتیم که آن اشکالات کمک می کرد که این شفافیت پوشش داده شود و معلوم نشود.

مثلا در مورد خودرو ما یک آیین نامه ای داشتیم که در آن کسانی را که مجوز برای واردات خودرو دارند از آن کسانی که مجوز برای واردات خودرو ندارند تفکیک می کرد، و ظاهرا می گفت آن هایی که مجوز دارند می توانند اقدام کنند، اما خود آن آیین نامه محل مناقشه بود و تفسیرها و برداشت های گوناگون از آن صورت می گرفت، بنابراین یک اختلاف بین واردکنندگان خودروی مشمول این آیین نامه و کسانی که این ها فکر می کردند مشمول این آیین نامه نمی شوند به وجود آمد.

به این ترتیب واردکننده گان دو دسته شدند، دسته ای که خودشان را مشمول می دانستند و مشمول بودند، و دسته ای که مشمول این آیین نامه نبودند اما با توسعه و تفسیری که از این آیین نامه صورت می گرفت خودشان را مشمول می دانستند. بنابراین عدم شفافیت این آیین نامه در درجه اول منشا فساد شد و همچنین رقابتی بین این دو گروه واردکننده وجود داشت و هردوی آن ها وارد کردند و هر دو وارد آن مشکلاتی که نباید ایجاد می شد، شدند، و بخشی از وزارتخانه هم درگیر این قضیه شد و سایت مورد دستکاری قرار گرفت و باعث شد که قضیه واردات خودرو به این نحو اتفاق بیافتد.

در مورد ارز نسبتا شفافیت وجود داشت، یعنی آن عدم شفافیت مربوط به آیین نامه به شکل خودرو نبود، اما این که چه کسانی می توانند ارز را دریافت کنند مشمول اختیارات کسانی می شد که آن جا بودند و این ارز را تخصیص می دادند، و مشکل بعدی هم مربوط به محدودیتی شد که از یک تاریخی به بعد قرار شد ارز به آن روال گذشته اختصاص پیدا نکند و هنوز هم مشکلات مربوط به آن در سازمان حمایت و جاهای دیگر دنبال می شود.

بنابراین، عدم شفافیت در این دو مورد یکی به آیین نامه ای که خودش ناشفاف و تفسیرپذیر بود و توسط مراجع مختلف دو تفسیر گوناگون از آن به وجود آمد برمی گشت، و دیگری به اختیارات افرادی که مجوز را صادر می کردند برمی گشت و صدور مجوز طوری شد که افرادی آمدند و ارزها را گرفتند و در مقطعی به بعد ممانعت شد و مشکلات دیگری به وجود آورد، که هنوز گرفتاری های آن وجود دارد.

و به این ترتیب اتفاق افتاد که کسانی ارز را با قیمت 4200 دریافت کردند و واردات انجام داده اند، و این واردات را به کسی که حضور داشته پیش فروش کرده اند و بنابراین دیگر در اختیار آن ها نیست، حالا به این ها گفته ایم چون از فلان تاریخ به بعد وارد کرده اید باید ما به التفاوت 4200 را نیز بپردازید، این به معنی ساقط کردن این افراد در حوزه اقتصادی است، چون اصلا چنین پیش بینی نداشتند. بنابراین عدم شفافیتی که در این موارد اتفاق افتاده است، دنباله اش این فجایعی است که الان به وجود آمده است.

در مورد تامین انواع مجوزها من کاملا موافقم که کاری که صورت گرفته است در این پیش نویس لایحه کار به جایی است، یعنی این امتیازات فقط مخصوص حوزه اقتصادی نیست، در حوزه های دیگر هم عین همین مطلب هست، بنابراین لایحه پیش بینی تعمیم این مجوزها یا امتیازات به بخش های فراتر از بخش اقتصادی را به درستی انجام داده است.

دکتر باقر انصاری: به نظر من در بحث شفافیت و مبارزه با فساد بین دو مطلب باید تفکیک قائل شد. یک زمان می خواهیم کاری انجام دهیم، اما نمی توانیم، و یک زمان از همان ابتدا نمی خواهیم کاری را انجام دهیم.

من به مناسبت ارتباط با موضوع شفافیت و دسترسی به اطلاعات در دستگاه های مختلف دعوت شده ام، و دیده ام که این حس زیاد است که افراد می خواهند این قانون را اجرا کنند اما نمی دانند چه طور آن را اجرا کنند. مثلا در همین حوزه مجوزهایی که اشاره کردید یا در حوزه قراردادها، قانون آزادی اطلاعات یا مبارزه با فساد گفته است که قراردادها باید منتشر شود، اما کدام قرارداد؟! قراردادهای کاری، پژوهشی، مناقصه ها، مزایده ها، داخلی ها، خارجی ها، قراردادهایی که بخش خصوصی برای وام گرفتن در اختیار بخش دولتی قرار داده است و... این موضوع شفاف نشده است و این فرد نمی داند که کجای قرارداد باید منتشر شود.

همین موضوع در بحث مجوزها هم وجود دارد، اتفاق افتاده است که دستگاهی تماس گرفته و گفته است که می خواهد مجوزها را منتشر کند، و سوال دارد که اسم شخص را باید منتشر کند؟! شماره تلفن و کد پستی فرد را چه طور؟ به ویژه در مورد کدپستی و شماره تلفن سوال بسیاری وجود دارد، چرا که همین دو مورد ابزاری برای بسیاری از کسب و کارهای خصوصی است، فقط با همین دو مورد می توانند کارهای بسیاری انجام دهند، که در عمل دیده ایم. اما اگر بگوییم شماره تلفنی که در اختیار وزارت صنعت و معدن قرار گرفته است، جنبه خصوصی دارد، شخصی که دنبال بازاریابی برای محصول یا فراورده ای است، مثلا در جهاد کشاورزی دنبال فراورده های دامی جدید برای مرغداری است، می گوید شماره تماس و نشانی کل مرغداری ها را می خواهد، جهاد کشاورزی سوال دارد که این نشانی و شماره تلفن ها را به این شخص بدهد و یا خصوصی است؟! ممکن است به او ندهند و بیرون از آن جا فهرست را به قیمت بالا به افراد خاص بفروشد.

یا در مورد کدپستی مثلا ممکن است فردی بخواهد کل کدپستی های معاملات املاک سال گذشته را داشته باشد، بعضی شرکت ها از طریق همین کدهای پستی اپلیکیشن هایی ساخته اند، بر اساس این ها خدماتی ارائه می دهند. اگر بگوییم کدپستی جنبه شخصی دارد، کل استارتاپ تعطیل خواهد شد، و اگر بگوییم جنبه شخصی ندارد نیاز به مستند دارد، از این نوع موارد بسیار متعدد وجود دارد.

در مورد مجوزها ما نمی توانیم مطلق صحبت کنیم، و گفتم دچار افراط و تفریط هستیم، عقلانیت وجود ندارد و احساسی یا هیجانی اقدام می کنیم، یک دفعه می گوییم اسامی کل گیرندگان ارز را اعلام کنید، بر چه اساسی باید اسامی کل منتشر شود؟! باید حساب و کتاب حقوقی کنیم، بررسی کنیم، از زاویه حقوق شهروندی، از زاویه حریم خصوصی ببینیم کدام قسمت را می توانیم منتشر کنیم و کدام قسمت را نمی توانیم، حداقل تفکیک قائل شویم و ملاحظاتی را رعایت کنیم، اما ما افراط و تفریط می کنیم، یا به خاطر موضوع کوچکی فهرستی را کلا منتشر نمی کنیم، در حالی که می توانستیم آن موضوع کوچک را بی نام کنیم و یا حذف کنیم، و یا بالعکس، کل اسامی که بعضا نباید منتشر شود را منتشر می کنیم.

این ها اشکالاتی است که وجود دارد و بعضا ما می خواهیم کاری را انجام دهیم اما نمی دانیم چه کار کنیم، و بن بست ایجاد شده است، روی این موانع هم باید کار کنیم. آن سازکارهایی که عرض کردم همه جنبه ایجابی داشتند، یعنی به لحاظ ایجابی به ما امکان می دهند که کارهایی را انجام دهیم، ولی قطعا سازکارهای سلبی هم باید وجود داشته باشد. مثلا از مهمترین راهکارهای سلبی ما همین حریم خصوصی است. ما اگر حریم خصوصی را مشخص نکنیم و به سراغ دستگاه ها و مقامات برویم می گویند این موضوع جنبه خصوصی دارد.

در حال حاضر همین کمپینی که ایجاد شده است به عنوان "فرزندت کجاست؟" آیا جنبه خصوصی دارد یا خیر؟ و یا این انتشار فیش حقوقی جنبه حریم خصوصی دارد یا خیر؟ در زمینه حریم خصوصی کار نشده است و زمینه های آن مشخص نشده است.

نکته بعدی یکی از موانعی که مکرر می بینم که وجود دارد موضوع اطلاعات محرمانه است، قوانین خاصی داریم که این اطلاعات محرمانه را مشخص کرده است، و به سری، به کلی سری، محرمانه و خیلی محرمانه تقسیم کرده است، که معیارهای خاصی هم دارد اما در عرف اداری ما عادت شده است که چیزهای مهم را به عنوان محرمانه می شناسیم. در حالی که با معیارهای قانون تطبیق ندارد، این مانع نیز باید برداشته شود، ما باید شفاف کنیم که دقیقا اطلاعات و اسرار دولتی چیست، و اطلاعات طبقه بندی شده به چه چیزی گفته می شود؟

در حال حاضر به ادارات که می رویم مثلا نامه ای هست که روی آن نوشته شده است شخصا مفتوح شود، اگر کسی این اطلاعات را بر اساس دسترسی و انتشار آزاد اطلاعات درخواست کند تکلیف چیست؟ اگر کسی با این شرایط نامه ای بنویسد محرمانه و شخصی است؟! این نامه قابل معدوم شدن است؟!

به عنوان مثالی دیگر مطابق با قانون سازمان اسناد و کتابخانه ملی معدوم کردن اسناد اداری جرم است، که فکر می کنم قانون مصوب 1349 است، و مطابق با آن هیچ مقام و مرجع و شخصی اجازه معدوم کردن نامه اداری را ندارد. مگر در موارد مصرّحه قانونی که اجازه داده شده باشد، مثلا در قانون دیوان محاسبات اداری به دیوان محاسبات اجازه داده است در برخی موارد گزارشات را معدوم کند.

یا مثلا قانون گزینش اجازه داده است در بعضی موارد پرونده های گزینش معدوم شود، یا قانون طبقه بندی اسرار دولتی، گفته است اگر کسی رونوشتی از سند طبقه بندی شده ای به دستش رسید و استفاده کرد حتما باید معدوم کند، در این زمینه الزام وجود دارد. در زمینه نظامی نیز الزاماتی وجود دارد اما در سایر موارد ممنوع است، و اگر فقط جلوی این کار گرفته شود، می توانیم بفهمیم در دولت های مختلف در ادارات ما چه می گذرد.

در حال حاضر اسناد را به راحتی در ادارات ما معدوم می کنند، و گم می شود و کسی پیگیری نمی کند، در حالی که این موضوع جرم و تخلف است. باید در مورد این بخش کار شود و نباید اجازه دهیم اطلاعاتی که نشان می دهد دولت ما چه طور کار می کند از بین برود، این ها بخشی از تاریخ نظام اداری ماست که به راحتی تمام از بین می رود.

حدود 9 مانع جدی در این رابطه داریم، که باید در ارتباط با آن ها هم کار شود. منظومه شفافیت حدود 8 نوع اقدام ایجابی می خواهد، یعنی کارهایی که باید انجام دهیم، و حدود 9 مورد نیز موانع مهمی هستند که الان سر راه شفافیت وجود دارند و باید در مورد آن ها کار شود، تا به این ها با هم توجه نکنیم کار شفافیت ما مرتبا دچار افراط و تفریط خواهد بود، حقوق اشخاص قربانی خواهد شد، آبروی اشخاص بی جهت خواهد رفت.

این ها مواردی هستند که ما در حال حاضر با آن ها مواجه هستیم، در حال حاضر در حوزه مجوزها از نظر من اشکال وجود دارد. در سایر موارد هم کم و بیش اشکالاتی وجود دارد.

امین کریم الدینی: من یادم هست که شما مدتی پیش فرمودید که در فرانسه  کمیسیون شفافیت حکمی درباره انتشار بخشی از نقشه های ساختمانی داده است.

دکتر باقر انصاری: در مورد مناقصه شهرک سازی بود، رقبای کسی که در مناقصه ای نقشه ای ارائه داده و برنده شده است، می گفتند می خواهند نقشه را داشته باشند، و شرکت برنده معتقد بود که نقشه جز اسرار کاری اوست و در اختیار رقبا قرار نمی دهد. کمیسیون دسترسی به اطلاعات اداری فرانسه اعلام کرد که نه تنها صورت جلسه مناقصه باید ارائه شود، بلکه کل اسنادی که ارائه شده است با هم یک سند محسوب می شوند که اشخاص می توانند به صورت جلسه مناقصه به همراه آن اطلاعاتی که شرکت کننده داشته است دسترسی داشته باشند و بررسی کنند که آیا واقعا ایشان برنده واقعی بوده است یا نه، بنابراین نمی توانید به استناد کپی رایت و اسناد تجاری و اسناد حرفه ای اطلاعات را ارائه ندهید و نفع عمومی در این است که این اسناد را ارائه بدهید.

امین کریم الدینی: درباره این موضوع تأمل کنیم که اسناد مناقصات در کشور ما منتشر می شوند یا خیر؟

دکتر باقر انصاری: سامانه ای که برای این کار ایجاد شده است تا مدت ها وجود داشت اما اطلاعاتی در آن نبود، و امروز اطلاعاتی کم و بیش در آن هست.

امین کریم الدینی: در یکی از بندهای منشور شفاف سازی شوراها و شهرداری های کشور آمده بود که گزارش های سازمان بازرسی باید منتشر شود اما با حذف اسم افراد، چون گزارش هایی است که هنوز به لحاظ حقوقی ثابت نشده است، ولی با حذف اسم افراد می توانند منتشر شوند.

در منشور شفاف سازی اطلاعات شوراها و شهرداری های کشور، بندی هم هست که می گوید جلسات بازگشایی را باید شفاف برگزار کنیم، یعنی رقبا می توانند در جلسه مناقصه حضور داشته باشند و اطلاعات را در جلسه دریافت کنند، ولی در حال حاضر علاوه بر این که این بند اجرایی نمی شود؛ ما به طور کلی هنوز در انتشار اطلاعات کامل مناقصه ها و این که چه کسانی با چه شرایطی پیشنهادات را ارائه  دادند و در نهایت کدام پیشنهاد برنده شده است، مشکل داریم.

در این زمینه باز می توان به دو ضعف از مجموعه ضعف های نهفته در قانون گذاری و سیاست گذاری عمومی ایران توجه کرد، یکی نقصان در اقتصاد جرم، و عدم تناسب جرم و مجازات که به آن اشاره شد و دیگری حرکت لاک پشتی و قطره چکانی  یا حتی صوری در روند توسعه. مثلا الان شورای شهر تهران اعلام کرده که قراردادهای بالای یک میلیارد تومان باید منتشر شود، که اقدام بسیار خوبی است اما وقتی ما در مورد شهرداری صحبت می کنیم، هزاران قرارداد زیر یک میلیارد تومانی وجود دارد و بسیاری از قراردادهای بالای یک میلیارد تومانی وجود دارد که می توانند شکسته شوند و به چند قرارداد زیر یک میلیارد تومانی تبدیل شوند.

از سوی دیگر در اینجا بهره ما از شفافیت تنها فساد نیست بلکه رقابت هم هست، چنانکه ما اکنون در شهرداری ها معمولا با مافیاهای پیمانکاری ها مواجه هستیم که ارتباطاتی با شهرداری ها دارند و این خود مانع از شکل گیری رقابت و در نتیجه افزایش کیفیت و دیگر بهره های مترتب بر آن می شود، بنابراین به نظر می رسد یکی از محدودیت های حقوقی ما در پیشگیری از فساد اقتصادی نه صرفا به معنای مالی، بلکه به معنای کاهش کیفیت و رقابت هم، این است که اسناد مناقصه ها و قراردادها منتشر نمی شود.

دکتر باقر انصاری: اطلاعات قراردادهای بخش عمومی، که قراردادهای مختلفی را با عنوان های مختلف شامل می شود، و یکی از آن ها مناقصات است که در مورد آن قانون داریم، ولی متاسفانه ما در مورد مزایده ها خلاء های عمده داریم و در مورد سایر قراردادها نیز خلأهای قانونی داریم. اگر به دستگاه های دولتی ما رجوع کنید انواع مدل های قرارداد وجود دارد.

وقتی از شفافیت قراردادها یاد می کنیم، سوال این است که کدام نوع قراردادها مد نظر است؟ مثلا قراردادی داریم که وزارت آموزش و پرورش با سازمان صدا و سیما در حوزه تبلیغات کاری منعقد می کند، قراردادی است که دو دستگاه حاکمیتی با هم بستند. یا قراردادی داریم که وزارت بهداشت با موسسه واکسن فرانسه منعقد می کند.

قراردادهایی که با صدا و سیما می شود، از حوزه هایی است که برخی به شدت به آن اعتراض دارند و معتقدند که محل حذف بسیاری از خبرهاست، یعنی به دلیل حمایت هایی که یک دستگاه ممکن است از صدا و سیما و یا هر دستگاه دیگری انجام دهد منجر به سانسور بخشی از اخبار شود.

دکتر باقر انصاری: این قراردادها را به عنوان مثال عرض کردم، یک بار ممکن است صدا و سیما با موسسه اوج قرارداد ببندد که فیلمی برای او تهیه کند، بودجه عمومی را به بخش خصوصی داده است، یک بار مثلا موسسه اوج با شخص دیگری قرارداد بسته است، و پول آن را از وزارت ارشاد می گیرد و از آن کمک می گیرد. ما انواع قرارداد را داریم و در مورد شفافیت این ها باید احکام مختلفی داشته باشیم.

مثال اولی که عرض کردم در مورد قرارداد دو دستگاه عمومی، باید منتشر بشود و اطلاعات آن در اختیار عموم قرار بگیرد. یعنی دو دستگاه عمومی یا حاکمیتی با هم قرارداد بسته اند یا تفاهم نامه دارند، باید اطلاعات منتشر شود که با توجه به قانون دسترسی و انتشار آزاد اطلاعات و عمومیت شفافیت عرض می کنم. ولی آیین نامه ماده 2 قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد هم که گفته آیین نامه اجرایی برای قراردادها باید وجود داشته باشد، قابل استنباط است.

اما قراردادهایی که بخش عمومی با بخش خصوصی منعقد می کنند، اطلاعات بخش خصوصی را باید چک کنیم که ببینیم در زمره اسرار حرفه ای و تجاری او است یا خیر. از باب بخش عمومی آن قرارداد کاملا قابل انتشار است، اما بخش خصوصی ممکن است قید رازداری گذاشته باشد که بخش عمومی حق ندارد تا فلان سال این اطلاعات را منتشر کند. در این صورت تا مادامی که تعهد رازداری وجود دارد بخش دولتی نمی تواند اطلاعات را منتشر کند، اشکالی که در بخش دولتی ما وجود دارد این است که زیر بار این بخش رازداری می روند، در حالی که نباید بروند. ولی مرتبا این کار را می کنند چرا که خیال خودشان هم راحت می شود.

ما قراردادی داریم که بخش دولتی ما با بخش خارجی، منعقد می کند، در مورد این قراردادها باید اصل شفافیت اعمال شود ولی متاسفانه شرکت های خارجی تقریبا در تمام قراردادهایی که منعقد می کنند قید رازداری می گذارند که بخش دولتی ما نمی تواند آن را منتشر کند. اگر منتشر کند متهم به نقض قرارداد می شود و باید خسارت پرداخت کند.

قراردادهایی داریم که بخش خصوصی با هم منعقد کرده است، ولی مثلا به نحوی در اختیار بانک یا دستگاه های قرار می گیرد، این ها مواردی هستند که ما نمی توانیم منتشر کنیم مگر این که رضایت طرفین را داشته باشیم.

از سمت دیگر موضوعات قراردادها هستند که بسیار متنوع هستند، مثلا قرارداد می بندیم برای کمک دادن به شخصی، یا مشارکت بخش خصوصی در بخش عمومی، قراردادهای لیسانس و ... که این ها متفاوت اند، و من با توجه به مطالعات تطبیقی که داشته ام شاید بتوانم جواب های سوالات متعدد شما را بدهم، چون کشورهای مختلفی هستند که در این زمینه سامانه دارند، شما وارد سامانه می شوید، اسم قرارداد یا موضوع آن را می گویید و کل قرارداد نمایش داده می شود، طرف قرارداد، موضوع آن، ملبغ و شماره قرارداد در دسترس قرار می گیرد.

قراردادهایی که اتحادیه اروپا در پروژه های مربوطه دارد، مثلا پیشنویس قانون اتحادیه اروپا در حوزه داده های شخصی، که به استادی واگذار شده است، عنوان آن مشخص می شود، حتی روی جلد آن نوشته اند موضوع قرارداد شماره فلان، یا مثلا کانادا در این زمینه سایت دارد.

کشورهایی هستند که سایت هایی دارند که اطلاعات قراردادها را در اختیار شما قرار می دهد؛ منتها ملاحظات مربوطه در نظر گرفته شده است. ما چنین سایت هایی نداریم، و می گوییم کلیه قراردادها باید منتشر شود و استثنایی هم قرار داده ایم که اگر انتشار منجر شود به این آسایش و امنیت مان برهم بخورد نباید منتشر شود. در این صورت می گوییم فلان قرارداد اگر منتشر شود ممکن است مردم ناراحت شوند! یا در این قرارداد خارجی سر دولت کلاه رفته است، مصلحت نیست منتشر شود، مثلا قرارداد کرسنت یا قرادادهای دیگری شبیه به این که طبقه بندی شده در نظر گرفته می شود نمی تواند منتشر شود. از این دست موارد هم داریم.

اگر ما ملزم شویم و به اصطلاح چراغ شفافیت را روشن کنیم، کسانی که قرارداد منعقد می کنند هم حواسشان جمع خواهد بود. این موضوع نیازمند به اصلاح و تعیین حداقل هایی است.

در کل دنیا گزارش مراجع تحقیقاتی در حالتی که در مقام تحقیقات است و به نتیجه نرسیده است، منتشر نمی شود، و این در تمام کشورها جزء استثناهاست. چون هنوز به تصمیمی منجر نشده است و اقدامی در مورد آن صورت نگرفته است منتشر نمی شود، به دلایل مختلف یکی این که اگر منتشر شود و در هنگام انجام فرآیند تحقیق باشد، ممکن است در گزارشی اعمال نفوذ شود، اگر پس از کسب نتیجه باشد شاید منجر به این شود که اتهامی متوجه شخصی شود، در حالی که در مرحله اعلام جرم است و معلوم نیست اعلام بشود یا نشود، و اگر منتشر شود ممکن است منجر به نقض اصل برائت بشود یعنی شخصی زود هنگام در معرض اتهام قرار بگیرد، و بعد از گزارش سازمان بازرسی به مراجع قضایی برود و آن شخص تبرئه بشود. مگر در مواردی که گزارش فی نفسه موضوعیت داشته باشد، مثلا گزارش دیوان محاسبات در بحث تفریغ بودجه فی نفسه موضوعیت دارد، به مجلس فرستاده می شود و طبق قانون اساسی در آن جا قرائت می شود و باید در دسترس عموم قرار گیرد.

یا در یک حادثه ای، مثلا حادثه پلاسکو رئیس جمهور تیمی تشکیل می دهد و می گوید گزارش تهیه شود و این گزارش برای عموم منتشر می شود، خود گزارش موضوعیت دارد.

بعضی دستگاه ها را داریم که قانون برای آن ها تکالیفی پیش بینی کرده است و مرتب گزارش تهیه می کنند و آن را به رئیس جمهور و رئیس مجلس می دهند و گزارش منتشر می شود. این گزارش ها موضوعیت دارد، ولی گزارش هایی که اصطلاحا به آن ها گزارش های تحقیقات مقدماتی می گوییم، منتشر نمی شوند. یعنی گزارش کاری و وضعیتی را بررسی کرده و مستند کرده است برای این که کار بعدی انجام شود، و برای این که آن کار بعدی آسیب نبیند این گزارش فعلا منتشر نمی شود.

امین کریم الدینی: فرض کنید قراردادی با شخصی بسته شده است در این قرارداد سازمان بازرسی تشخیص می دهد که تخلفی صورت گرفته است، بدون ذکر مشخصات آیا امکان انتشار هست؟

دکتر باقر انصاری: قانون دقیقا مشخص کرده است که اگر سازمان بازرسی احراز کرد که تخلفی صورت گرفته است چه کاری باید انجام دهد. دستورالعمل های بسیار مشخصی نیز در این زمینه دارد که چه اقداماتی باید انجام دهد و گزارش را به چه جاهایی باید منعکس کند و بعد چگونه باید پیگیری شود.

امین کریم الدینی: انتشار آن بدون ذکر اسامی افراد و مشخصات به نظر شما ایراد دارد؟

دکتر باقر انصاری: در سایر کشورها یکی از بحث ها این است که اگر این گزارشی که باید در زمان قانونی به نتیجه می رسید و تکلیف آن مشخص می شد و رد یا تائید می شد، به نتیجه نرسید و فرجه زمانی گذشت و اقدامی نشد و یا گزارش از مرجع قانونی خود خارج شد، مثلا به طور غیرقانونی دستور دادند که متوقف شود، در این نوع مواقع خود آن فساد می شود و افشای فساد مجاز است. اگر شخصی این کار را انجام دهد مورد حمایت قرار می گیرد، ولی وقتی فرآیند عادی و طبیعی انجام می شود، گزارش سازمان بازرسی و کلیه مراجع تحقیقاتی در مرحله ای که هنوز به نتیجه نرسیده است نباید منتشر شود.

امین کریم الدینی: ما از ابتدای دولت آقای روحانی چند بار پیگیری کردیم، که سرانجام پایگاه انتشار قراردادهای دولتی چه شده است، در این رابطه با آقای دکتر نوبخت هم صحبت کردیم. البته آقای دکتر انصاری ملاحظات حقوقی دارند، که کاملا درست است ولی به هر حال بخشی از فساد ما ناشی از عدم انتشار قراردادهای دولتی، عدم انتشار مستندات مناقصات و مبهم بودن جلسات بازگشایی پاکت های مناقصه است، که البته علنی بودن این جلسات فقط در منشور شفاف سازی شورای شهرداری ها پیش بینی شده است نظر آقای دکتر عابدی جعفری در این زمینه چیست؟

دکتر عابدی جعفری: مناقصه ها و خریدها سامانه ای دارند که باید در آن سامانه ها منعکس شوند، مثلا در وزارت صنعت معدن و تجارت سامانه ای درست شده است که اطلاعات خریدهای دستگاه ها در آن ثبت شود، و این سامانه برای چندمین بار رونمایی شده است. اما نگرانی این است که دستگاه ها اطلاعاتشان را در اختیار سامانه قرار نمی دهند.

بنابراین، سال هاست تلاش می شود که اطلاعات آن جا قرار بگیرد. بعضی از دستگاه ها مثل وزارت نفت، اعلام آمادگی نمی کنند و می گویند خودمان چنین سامانه ای داریم و خریدها را در آن سامانه قرار می دهیم، و یکی از دلایلی که این اطلاعات را در اختیار قرار نمی دهند این است که می خواهند اطلاعات طبقه بندی شده و محرمانه باشد.

در مورد قراردادهای خارجی که مورد صحبت قرار گرفت نکته ای را عرض می کنم و آن این که بسیاری از قراردادهای خارجی که در داخل محرمانه تلقی می شود، در خارج محرمانه نیست، یعنی شما به سایت طرف قرارداد مراجعه کنید جزئیات قرارداد را عینا می توانید در دسترس داشته باشید.

یکی از دوستان که قرار بود در مورد یک قرارداد نفتی در ایران تحقیق کند، به تمام مراجع ذی ربط مراجعه برای این که بتواند اطلاعاتی در مورد این قرارداد به دست آورد و هیچ اطلاعاتی به دست نیاورد. سفری به لندن انجام داد و آن جا با دستگاه های طرف مقابل قرارداد ارتباط برقرار کرد و ریز اطلاعات قرارداد را به دست آورد. این هم بحثی است که آن چه ما در این جا محرمانه تلقی می کنیم و می خواهیم محرمانگی آن را نگه داریم در دنیا به این معنا محرمانه نیست، و روی سایت شرکت های طرف مقابل که با ما قرارداد دارند وجود دارد و آن ها به لحاظ درجه شفافیت بسیار از ما بالاترند بنابراین کل این اطلاعات آن جا قرار دارد.این هم از موانعی است که باید به مواردی که آقای دکتر اشاره کردند باید اضافه کرد.

نکته دیگر این که بین دستگاه های ما که در سطح بین المللی دستگاه های موازی آن ها وجود دارد، درجه شفافیت بسیار متفاوت است. یعنی در دنیا میزان شفافیت سازمان ها و شرکت ها را می سنجند، به خصوص در حوزه انرژی و آن جا نشان می دهند که درجه شفافیت شرکت هایی که در بیرون از کشور وجود دارند به شدت بالاست و درجه شفافیت شرکت های ما به شدت پایین است، شاید یکی از دلایل آن این است که قانونی در این زمینه نداشته ایم، راهکارهایی ارائه نداده ایم، الزامی تهیه نکرده ایم، هم الزام قانونی و کیفری و هم الزام افکار عمومی که این کار اتفاق بیافتد.

به نظر من در حوزه شفافیت هم در شهرداری که جنابعالی اشاره فرمودید و هم سازمان های دیگر که بنده اشاره کردم، مراحل و قدم های اولیه را طی می کنیم، و ممارست جدی و پیگیر می طلبد که این لایحه تبدیل به قانون شود، الزامات اجرا شود و آن اجرا کمک کند که درجه شفافیت ما بالا رود، و گرنه در شفافیت شرکت های ما و شرکت های بیرونی، درجه شفافیت ما قابل مقایسه نیست.

امین کریم الدینی: این جا دو ملاحظه مطرح است یک ملاحظه که شورای شهر تهران لحاظ کرده است که قراردادهای بالای یک میلیارد تومان منتشر شود، و یک ملاحظه دیگر، ملاحظات درست حقوقی است که آقای دکتر انصاری اشاره می کنند مثل ملاحظات حریم خصوصی.

من به این نتیجه رسیده ام که ما نیازمان به شفافیت بسیار بیشتر از غربی هاست، اما متاسفانه با وجود این ، به مرور و به شکل اصلاحی و لاک پشتی پیش می رویم، باید به شکل رادیکال پیش برویم. برای این که مسائل و موضوعات نظارتی در کشور ما بیشتر و بزرگتر و پیچیده تر است.

برای نمونه در کشورهای توسعه یافته به خاطر این که آن ها در مرزهای تکنولوژی حرکت می کنند تقریبا بخش عمده ای از کارکرد موسسه استاندارد که این جا به صورت اجباری انجام می دهد آن جا داوطلبانه صورت می گیرد و خود موسسات استاندارد تعریف می کنند و به موسسه استاندارد می دهند و افتخار می کنند که این استاندارد را داریم و تکنولوژی ماست و دیگری این استاندارد را ندارد در حالی که این جا کاملا برعکس است، ما در مرزهای تکنولوژی حرکت نمی کنیم

به دلیل توسعه نیافتگی حوزه های مختلف امتیازات و سوبسید هایی در کشور ما هست که در کشورهای دیگر نیازی به آن نیست و بنابراین نیاز ما به شفافیت خیلی بیشتر از نیاز کشورهای توسعه یافته به شفافیت است.

دکتر عابدی جعفری: من با آقای دکتر موافقم که ما در این زمینه ممکن است دچار افراط و تفریط شویم، یعنی درست است که ما آن را لازم داریم، اما نیاز به سازکارها و زیرساخت های خودش دارد. در بخش اول عرایضم هم اشاره کردم، همان مثال استانداردی که زدید، در کشورهای دنیا دستگاه های دولتی استاندارد نمی گذارند، بخش مدنی در حوزه تخصصی خاص این کار را انجام می دهد، و سازمان های مردم نهاد ذی ربط شاخص ها را تعیین می کنند و دستگاه ها مطابق شاخص ها عمل می کنند و همان طور که اشاره کردید افتخار هم می کنند.

ما از این راه نرفته ایم که به ارگان های غیردولتی اجازه دهیم که بتوانند بخشی از کارهایی که به عهده دولت است را انجام دهد، از جمله در مورد استاندارد.

مثلا فرض کنید ما مجموعه ای به نام انجمن مردمی حمایت از حقوق مصرف کننده، و انجمن کیفیت داریم که این ها در خارج محلی هستند که استانداردها را تعیین می کنند، توسط خود گروه های مردمی هم انجام می شود و دولت نیست که این را انجام می دهد. انجمن حمایت از حقوق مصرف کننده در حوزه مصرف، و انجمن کیفیت در حوزه کیفیت تولیداتی که صورت می گیرد، بنابراین اگر نقل و انتقالات صورت بگیرد آن آمادگی آغاز می شود اما ما چه قدر فاصله داریم با این که سازمان استاندارد ما این کار را به دسته های غیر از خودش واگذار کند؟ به نظرم حق مطلق خودش می داند که این کار را انجام دهد و به شدت ابا دارد از این که این را به کسی واگذار کند.

امین کریم الدینی:  این که ما باید به نحوی وارد این حوزه ها شویم که حریم خصوصی نادیده گرفته شود درست است و نادیده گرفتن آن ممکن است در نهایت مشکلات بسیار بزرگی ایجاد کند ولی آیا معنای این ملاحظه این است که ما یک رقمی را قرار دهیم و بگوییم اول قراردادهای بالای فلان مبلغ را بررسی می کنیم، در حالی که شفافیت اطلاعات رویکرد پیشگیرانه دارد و برای این رویکرد، باید آن را به تمام حوزه ها تعمیم دهیم ، نظر شما در این باره چیست؟

دکتر عابدی جعفری: من با تعمیم آن مشکل ندارم، در مورد اجرای آن باید صحبت شود. یعنی اگر توانایی و ظرفیت اجرایی کافی به وجود نیامده باشد، چه بسا به ضد خودش بدل شود.

مثلا فرض کنید در قوه قضائیه تا مدتی رسیدگی به جرائمی تا حد معینی را با هم انجام می دادند اما از جایی به بعد دیدند که اصلا توان این کار را ندارند، یعنی توان اجرایی ندارند که به همه جرم ها در همه سطوح رسیدگی کنند، بنابراین کفی گذاشتند و گفتند از این حد به بالا را ما رسیدگی می کنیم، که نمونه های متعدد آن را می توان ذکر کرد، مثلا در اروپا در مورد مواد مخدر به این جمع بندی رسیدند که فعلا ما ماری جوانا را حذف کنیم و اصلا جز مواد مخدر محسوب نمی شود، و به بقیه موارد برسیم، بقیه خطرناک تر است. نه این که این موضوعات از زمره این قضیه نیست، هست و باید به آن رسیدگی شود اما الان امکان اجرای آن نیست. برای این که بگوییم ظرفیت عملی واقعی اجرایی این قانون چه قدر است، این ملاحظات ممکن است به وجود بیاید.

امین کریم الدینی: الآن سامانه انتشار قراردادهای دولتی در چه وضعیتی است؟

دکتر باقر انصاری: این بحث سقف در قراردادها به احتمال زیاد برگرفته از تجربه کشورهای دیگر است، آن ها در سامانه های قراردادهایشان سقف، و گاهی کف تعیین کرده اند. مثلا ده هزار دلار و بالاتر را انتشار می دهند و قراردادهای جزئی را آن جا نگذاشته اند. احتمالا بحث شورای شهر هم به این صورت است، هر چند منطق یک میلیارد یا مبلغ دیگر برای من چندان مشخص نیست، ولی به نظرم همین منطق سامانه های خارجی است.

در مورد سامانه ها هم که اشاره می کنید، من شخصا چند بار از سازمان برنامه و بودجه پیگیری کردم، یک بار هم یکی از دانشجویان برای کار تحقیق رجوع کرده است، می گویند ما بستر را آماده کردیم و امکانات سخت افزاری و نرم افزاری فراهم است، منتها دستگاه ها قراردادها را اعلام نمی کنند و در سامانه قرار نمی دهند.

امین کریم الدینی: به نظر شما این سامانه به لحاظ حقوقی باید علنی باشد یا فقط برای مراجع خاص باید قابل دسترس باشد؟

دکتر باقر انصاری: طبق آیین نامه اجرایی اطلاع رسانی قراردادهای مصوب سال 1392 باید عمومی باشد، و پیش بینی شده بود ظرف یک سال باید به اجرا برسد. یکی از مواردی هم که باعث شده اجرا نشود همین است که به دستگاه ها گفته می شود قراردادها را بفرسیتید، می گویند چرا بفرستیم؟ کدام یکی را بفرستیم؟ اگر نفرستیم چه اتفاقی می افتد؟ و آن طور که من شنیدم خیلی کم قراردادی فرستاده شده است و آن را هم علنی نکرده اند.

امین کریم الدینی: به خاطر دارم که در یک سال شما می گفتید چیزی حدود  250 میلیون دلار هزینه شفاف سازی اطلاعات در آمریکاست.

دکتر باقر انصاری: آن ها هر سال برآورد می کنند، چون خیلی دقیق کار می کنند. تعداد درخواست ها و هزینه های مربوطه ای که برای بررسی و پاسخ به آن ها وجود دارد را بررسی می کنند و می گویند اجرای این قانون فلان قدر هزینه دارد، و بر همین اساس مصوبه ی دیگری دارند برای هزینه های دسترسی به اطلاعات، در آن هزینه ها را به سه دسته تقسیم کرده اند، برای بعضی از آن ها معافیت در نظر گرفته اند، مثلا برای سازمان های غیردولتی، پژوهشگران، رسانه ها و استادان دانشگاه معافیت در نظر گرفته اند ولی برای بقیه هزینه هایی در نظر گرفته اند که بخشی از آن از آن جا جبران می شود.

امین کریم الدینی: جایگاه مرجعی که عهده دار مسوولیت شفاف سازی در سازمان های می شود و بودجه آن ها را چگونه ارزیابی می کنید؟

دکتر باقر انصاری: در مورد گزینه اول در قانون آمده است، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات گفته است که هر موسسه ای باید واحدی را برای ارائه اطلاعات اختصاص دهد، اما دستگاه ها این کار را انجام نداده اند. در حالی که طبق گزارشی که هفته قبل منتشر شد 1200  دستگاه عضو شده اند، مثلا وزارت خانه های متعدد، معاونت های ریاست جمهوری متعدد، بنیادها، دانشگاه ها و ... عضویت یعنی رابط معرفی کرده اند و و اعلام آمادگی کرده اند که اگر کسی درخواستی از این سامانه داشته باشد پاسخگو هستند، ولی بعضی دستگاه ها هستند که عضو نشده اند، مثلا سازمان اداره استخدامی هنوز عضو این سامانه نشده است، یعنی شما نمی توانید از طریق این سامانه سوالی از آن جا داشته باشید، هنوز نماینده ای معرفی نکرده است که اعلام کند آمادگی دارد که اطلاعات را در اختیار قرار دهد. باید معرفی می کردند اما معرفی نکردند. در خود دولت برخی از وزارت خانه ها و دستگاه ها هنوز رابط معرفی نکرده اند.

در قانون مقابله با فساد برای هر مجموعه ای یک رکن ناظر و پیگیری کننده پیش بینی شده بود که نتوانست در عملکرد خودش چندان موفق باشد. بنابراین در قوانین ما بوده است که واحدی پیش بینی شود که این قانون را آن جا مدیریت بکند که به نتیجه مطلوب نرسیده است.

در مورد بودجه مثلا در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات آمده است که بودجه آن در ردیف بودجه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی دیده می شود، اما حداقل تا به حال بودجه ای به آن اختصاص پیدا نکرده است، کسی باید این مساله را پیگیری می کرد، خود این قانون اگر واقعا خوب اجرا شود قابلیت هایی بسیار بسیار بالایی دارد، منتها آن هم طوری که باید و شاید اجرا نمی شود، یکی از دلایل آن این است که کسانی که باید پیگیر شوند که این قانون اجرا شود، وقت ندارند. گرفتاری های دیگری دارند.

امین کریم الدینی:  با توجه به نوین بودن این حوزه حقوقی واهمیت ویژگی های بومی کشور باید تأسیس یک مرکز سیاست پژوهی در این زمینه را الزام اور می کرد. این قوانین اکنون به شکل محصول در کشور ما دیده می شوند مثل یک پروژه یا نقشه معماری ساختمان طراحی می شود و تمام می شود. در یک مقطعی آقای دکتر انصاری در مورد آن کار می کنند و تحویل داده می شود. اما این قوانین در واقع در بستری عمل می کنند که با واکنش های متعددی مواجه است و آن بستر خودش متغییر است و به صورت دائمی نیاز به بازنگری دارد، به نظر  می آید اهمیت  شفافیت اطلاعات برای کشور به اندازه ای است که نقصان ان دموکراسی را با شکست مواجه کرده است، در این صورت این قانون نیاز ندارد که تأسیس یک مرکز سیاست پژوهی مستقل برای شفافیت اطلاعات را الزام آور کند ؟

دکتر باقر انصاری: پاسخ کلی من این است که ما نه تنها در مورد این قانون، بلکه در مورد کلیه قوانین به یک مرکز و تشکیلات حرفه ای نیاز داریم که کار ارزیابی را انجام دهد. در حال حاضر در تمام کشورهای توسعه یافته، مثلا در مجلس فرانسه، انگلستان، آفریقای جنوبی، هند و کشورهای مختلف دیگر کمیسیونی به نام ارزیابی تاثیرات وجود دارد، قبل از این که قانون یا مصوبه ای وضع شود آثار مختلف آن بررسی می شود و پس از این که وضع شد نیز بررسی می شود که به آن اهداف رسیده است یا نه. اگر به اهداف برسد آن قانون وضع می شود و اگر نیاز به اصلاح داشت، انجام می شود و مرتبا قانون بررسی و پایش می شود.

ما چنین وضعیتی را نداشتیم، من شخصا دوبار متن پیش نویسی داشتم و پیشنهاد دادم اما می گویند در کشور ما این مورد نتیجه نخواهد داشت. چرا که لازمه ارزیابی تاثیرات، تصمیم گیری های عاقلانه و قابل مطالعه و بررسی است. برای این که در مورد موضوعی تصمیم گرفته شود به این مرکز سپرده می شود که بررسی شود و ممکن است چند ماه زمان نیاز داشته باشد، -در حالی که در کشورهای دیگر این طور نیست.

در کشور ما گاه می گویند مثلا این مطلب را وزیر خواسته است و باید هفته آینده مطرح شود، یا نماینده ها امضا کرده اند و باید اعلام وصول و بررسی شود، در حالی که همین موضوعی که قرار است ظرف مدت مثلا 10 روزه یا یک ماهه بررسی و تصویب شود، به طور طبیعی گاه در کشور ما 5-6 سال طول می کشد. در نتیجه ی طرح های شتابزده تنها اثری که می خواهد به لحاظ سیاسی داشته باشد حاصل می شود، و به همین خاطر لوایح و قوانین و پیش نویس های رها شده زیادی داریم که در بایگانی طرح ها و لوایح مجلس و دولت هستند.

من کتابی را با عنوان مطالعات تطبیقی ارزیابی تاثیرات قوانین و مقررات ترجمه کرده ام که در آن آمده است که برای کشورها مهم است که مقررات برای آن ها هزینه ایجاد می کند، پس ما باید دقیقا بررسی کنیم که این قوانین لازم هست یا نه.

در لایحه شفافیت هم چند بند آن به این موضوع اختصاص پیدا کرده است، و تاکید شده است که منتشر هم بشود. مثلا به قوانین فرانسه مراجعه کنید، قانونی را سنای فرانسه در مورد شفافیت تصویب کرده بود، حدود 400 صفحه فقط ارزیابی تاثیرات آن بود، تمام ماده های قانون بررسی شده است که هر کدام چه اثری دارد.

بعد از آن گزارشات بسیاری در سنا، کنگره و ... در این رابطه وجود دارد، مشخص است که این قانون بعد از تصویب اجرا هم می شود. ابعاد مختلف این قانون به اندازه ای دقیق بررسی شده است که بقیه کشورها هم ترجمه می کنند. اما در کشور ما چه طور؟! پیش نویس هایی داریم که توضیحی ندارد، چند بند در مورد آن مطلب نوشته می شود، در نتیجه قوانینی مطرح می شود و عاقلانه و علمی در حوزه قانون گذاری تصمیم نمی گیریم.

امین کریم الدینی: چند ماه پیش من به پرسشی برخوردم که آقای حسن تاش یک کارشناس انرژی مطرح کرده بود، این پرسش تقریبا درباره بزرگ ترین موضوع اقتصادی ماست، این که چرا از 20 سال پیش تا کنون،  در مقاطعی هم که امکان عقد قراردادهای خارجی فراهم بوده است ما هیچ نوع سرمایه گذاری بر روی میادین نفتی مشترکمان نداشتیم؟ ما در پارس جنوبی سرمایه گذاری خارجی داشتیم، اما در میدان گازی، در حالی که برآورد این است که ما در میدان نفتی 100میلیارد دلار از قطر عقب هستیم. من متوجه این شدم که این پرسش به طور کلی پاسخی نگرفته است. سوال این است که آیا لازم است  پنجره ای ویژه پرسش های خبرنگاران یا کارشناسان گشوده شود؟ با توجه به این که دسترسی به برخی از مسئولین در کشور ما بسیار محدود است، حتی دسترسی به بعضی از آن ها از دسترسی به رئیس جمهور هم سخت تر است. به نظر شما تکلیف این دسترسی ناپذیری  چه می شود؟

دکتر عابدی جعفری: اجازه بدهید نکته ای را در رابطه با بحث قبلی که اشاره فرمودید اضافه کنم، چرخه ای که برای قانون گذاری اشاره کردم، به همین نقطه می رسد یعنی ارزیابی تاثیرات قانون؛ یعنی در همان مرحله اول ما مطالعه انجام دهیم، که آیا این را در دستور قرار دهیم یا خیر، که سرنوشت قوانین ما به سرنوشت طرح های نیمه تمام ما تبدیل نشود. وقتی آقای دکتر این نکته را فرمودند بلافاصله ذهن من به این سمت رفت که طرح های نیمه تمام ما صرفا فیزیکی نیست، خیلی طرح های نیمه تمام غیرفیزیکی هم داریم.

بنابراین مرکزی که می خواهد این کار را انجام دهد، و دانشی که به این کار باید مجهز باشد چیز بسیار لازمی است که به دلیل نبودنش ما خسارت های بسیاری در حوزه قانونگذاری متحمل می شویم.

نکته ای را هم من به فرمایش آقای دکتر اضافه کنم، که تلویحا فرمودند و آن این است که در حوزه قانون گذاری باید پشت قانونمان یک نظریه علمی وجود داشته باشد، یعنی وقتی ما قانونی را تصویب می کنیم باید مبتنی بر نظریه علمی باشد، به این معنی که مشکلی وجود دارد و عواملی باعث بروز این مشکل شده اند و ما با این قانون می خواهیم آن عوامل را رفع کنیم و یک شرایط مطلوبی فراهم کنیم. بدون این که ما تئوری یا مدلی در مورد چرایی آن مشکل داشته باشیم که تئوری و مدل هم علمی باشد، نمی توانیم ارزیابی عملکرد داشته باشیم. می خواهیم بگوییم عوامل این موارد بودند و با اجرای قانون ما این عوامل را از بین بردیم و شرایط را به شرایط مطلوب تبدیل کردیم.

هنوز برای من سوال است که مدل یا تئوری علمی پشت این قانون و لایحه شفافیت ما چیست؟ شاید مدل و تئوری های مختلفی وجود داشته باشد و ما یکی از آن ها یا ترکیبی از آن ها را انتخاب کنیم اما این پیش زمینه امکان ارزیابی تاثیرات قانون را برای ما فراهم می کند، بنابراین من خواهشم از آقای دکتر این است که بفرمایند مدل یا نظریه علمی پشت این لایحه که زحمت کشیدند و آماده کرده اند چیست که بر اساس آن ما می توانیم تاثیرات اجرای قانون را ببینیم.

در مورد این بحثی هم که جنابعالی مطرح کردید در مورد منابع انسانی، منابع مالی، منابع فکری، باید گفت که این ها لازمه پیاده کردن هر قانون است، و هر قانون را که می نویسند به عنوان یک سیاست گذاری کلی بلافاصله نهاد مستقیم و مسئول آن را معین می کنند و آن نهاد هم طبعا این پرسش ها را پیش روی خود دارد که منابع مالی اجرای این قانون چیست؟ منابع انسانی و فکری آن چیست؟ که این قانون امکان اجرا داشته باشد، و به هر حال این جزء لوازم اجرای قانون است و در خود قانون معمولا دیده می شود و به خصوص کنوانسیون های بین المللی در این زمینه خیلی مشابه هم هستند و یکدیگر را تکرار می کنند که به محض این که سیاست گذاری در حوزه ای مطرح می شود بلافاصله نهاد یا نهادهای اجرایی را هم مشخص می کنند.

در ارزیابی عملکردی هم که از ما نسبت به کنوانسیون ها می خواهند معمولا پرسش هایی که مطرح می کنند از همین جنس است، پرسش از اصل سیاست است، پرسش از نهادهایی که می خواهند اجرا کنند، پرسش از منابعی که باید در اختیار داشته باشند تا بتوانند اجرا کنند، بنابراین پشت این حرف هم آن چرخه قانون گزاری کاملا مشاهده می شود.

دکتر باقر انصاری: در مورد بحث درخواست اطلاعات از موسسات عمومی دو بعد داریم، یک بعد به اسم حقِ دانستن و یک بعد حقِ دسترسی است. براساس این که اطلاعات در موسسات امروز دو نوع است، یا مدون است و یا مدون نیست. اگر اطلاعات مدون است مثلا سندی وجود دارد من می توانم آن را پیگیری کنم و داشته باشم که یا آن را به من می دهند و یا نمی دهند، این جا از باب حق دسترسی مطرح می کنم، ولی اگر اطلاعات مدون نباشد یا سند خاصی برای این موضوع وجود نداشته، یعنی شخصی می خواهد از حق دانستنش استفاده کند، و اطلاعات غیرمدون باید در اختیارش قرار گیرد.

عمدتا حامل اطلاعات غیرمدون هم اشخاص هستند، و در نتیجه یا باید از مجرای سخنگویی این دستگاه آن اطلاعات را به دست بیاورید و یا از طریق مصاحبه با این اشخاص، و یا از طریق روابط عمومی است اما به هر حال باید از طریق دسترسی به اشخاص مربوطه به این اطلاعات دست پیدا کنیم که در دنیا چنین مزیتی وجود دارد، و عمدتا از طریق سخنگوی دستگاه است.

امین کریم الدینی: می شود پنجره ای را اختصاصی در سامانه شفافیت اطلاعات تعریف کرد که اگر خبرنگاری از طرق معمول نتوانست به پاسخ سوالش دست پیدا کند از طریق این پنجره اقدام کند و آن سازمان الزام به پاسخگویی داشته باشد؟

دکتر باقر انصاری: نه، موضوع قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، اطلاعات مدون است. دقیقا در ماده یک تعریف شده است که منظور از اطلاعات این است که باید توسط حاملی مدون شده باشد، اطلاعات غیرمدون را شامل نمی شود. در مورد اطلاعات غیرمدون باید با استفاده از ظرفیت های قانونی مثل مطبوعات، رسانه ها، رادیو تلویزیون و... به دست بیاید.

در لایحه جامع شفافیت اطلاعات چه طور؟

دکتر باقر انصاری: در مورد این که دستگاهی به شما اطلاعات کامل تحویل دهد، خیر. ولی عمدتا بحث این است که اطلاعات و اسناد و مستنداتی تحویل دهند که شما بتوانید تحلیل ارائه دهید.

امین کریم الدینی: ما می توانیم خواهش کنیم که حتی المقدور در بازنگری اگر جایی وجود داشت، شما سازکاری هم در این رابطه پیش بینی کنید که اگر خبرنگار از طریق معمول نتوانست، از آن طریق اقدام کند؟ چون پرسش های پاسخ داده نشده مشکلی شایع است و نه تنها خبرنگاران حتی اساتید دانشگاه با این مساله مواجه اند، مثلا فرض کنید همین الان در مورد مسائل ارزی ما نقد و پرسش های زیادی مطرح است، و اساتید در این رابطه پرسش های جدی دارند، که نمی توانند به پاسخ آن دست یابند.

من الان اصلا نمی خواهم قضاوت کنم که منتقدین درست می گویند یا غلط می گویند من فقط می خواهم عرض کنم که چرا در جمهوری اسلامی منتقدین نباید پاسخ پرسش هایشان را بگیرند؟ یعنی مثلا می بینیم یک استاد  اقتصاد در مورد سیاست بازار ارز چند سوال مطرح می کند، و به این سوالات در عرصه عمومی هیچ پاسخی داده نمی شود، این مشکلی است که به نظرم برآمده دیگر مشکلات توسعه نایافتگی ماست، و مشکلی نیست که در کشورهای غربی وجود داشته باشد، بنابراین ما باید برای آن راهکاری بیاندیشیم.می توانم خواهش کنم در رابطه با این موضوع شما از طرف خبرنگاران پیگیری کنید که الزام قانونی برای پرسش های پاسخ داده نشده خبرنگاران و کارشناسان هر رشته ای داده شود؟

دکتر باقر انصاری: اگر با ظرفیت های قانونی بخواهم خدمتتان پاسخ دهیم در حال حاضر سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مرتبا از این دست سوالات مطرح می کند، مثلا چرا فلان کار انجام نشده است؟ چرا این بودجه در فلان جا مصرف شده است؟ و سوالات متعدد از این دست که مطرح می شود.

در کشورهای دیگر هم به همین نحو است، این قسمت ها را می گویند سوال مربوط به اطلاعات کلی است و ما نمی توانیم به آن دسترسی داشته باشیم. شما باید اطلاعات شفاف و دقیق تری درخواست کنید که ما بتوانیم جست و جو کنیم و دقیق به شما پاسخ دهیم. در حال حاضر روزنامه نگاران متعددی این کار را می کنند. یعنی در همین سامانه ای که عرض کردم بخش قابل توجه کاربران آن همین روزنامه نگاران هستند.

اما در مورد پاسخ به این سوالات هم شما در نظر بگیرد در جلسات مصاحبه های مطبوعاتی که سوالات را مطرح می کنید و پاسخ نمی دهند، یا می خندند یا جواب بی ربط می دهند، چه می کنید؟! مقامات چون بیانشان بار حقوقی و سیاسی دارد، وظیفه دارند در صحبت هایشان دقت کنند که حرفی نزنند که مسئولیتی برایشان ایجاد شود، و در این زمینه احتیاط می کنند.

در کشور ما خود فرآیند پاسخگویی به طور کامل مورد قبول و اجرا قرار نگرفته است، در کشورهای دیگر برای این بحث شما قانون دیگری وجود دارد تحت عنوان نشست های باز یا شفاف، در آن نشست ها اجازه داده می شود که روزنامه نگار و غیر روزنامه نگار حاضر شوند و سوالات مطرح شود، دستگاه ها مکلف اند این جلسات را مثلا هر دو هفته برگزار کنند. در کشور ما تا مدت ها سخنگو نداشتیم، ارتباطات رسانه ای بستگی به این داشت که مقامی راضی شود موضوعی را مطرح کند، تا رسانه ها به مردم منتقل کنند، خوشبختانه امروز ما در بعضی نهادهای مختلف سخنگو داریم. این سخنگوها هم در ابتدا توانمندی لازم را نداشتند، و اگر قرار بود سوالاتی مطرح شود، از قبل باید سوالات جهت بررسی آن ها ارسال می شد، تا آمادگی لازم را داشته باشند.

مواردی بوده است که سوالات پیش بینی نشده پرسیده شده است و خبرنگار از جلسه اخراج شده است، در حال حاضر وضعیت در حال بهبود است. این بحث پاسخگویی هم مثل سایر حوزه ها با الزام قانونی اصلاح نمی شود، اما روند تدریجی به این سمت است که مقامات آمادگی پاسخگویی داشته باشند، اما معمولا به دنبال این هستند که اطلاعات قبلی داشته باشند و بتوانند سوالات را پیش بینی کنند و بر اساس آن پاسخ دهند، ولی در نهایت ایراد شما درست است.

دکتر عابدی جعفری: در این جا راجع به رویه دیگر شفافیت صحبت می کنید، که بحث پاسخگویی است. یعنی یک شفافیت داریم و یک پاسخگویی که این ها دو تیغه یک قیچی هستند که اگر کنار هم باشند اثرگذار خواهند بود. بنابراین اگر فقط راجع به شفافیت صحبت کنیم بخشی از قضیه را مطرح کردیم و باید راجع به پاسخگویی هم صحبت کنیم که آن هم حوزه خودش را دارد و شبیه همین بحث هایی که آقای دکتر اشاره کردند جایگاه بحث دارد.

شما وارد آن حوزه شدید که یعنی شفافیت و دسترسی به اطلاعات وجود دارد، اما آن هایی که دست اندرکارند چه قدر در مقابل تصمیمات و اقدامات خودشان پاسخگوی مردم، خبرنگاران و کارشناسان هستند. به نظر من این برای بحث در حوزه دیگری باقی می ماند.

به علاوه این که وقتی از سلامت اداری صحبت می کنید از مدل هایی صحبت می کنید که در آن مولفه های گوناگون دیده شده است، و یکی از آن ها و مهم ترین آن ها شفافیت است، پاسخگویی، قانون گرایی، داشتن نظارت و آموزش هم از دیگر مولفه هاست. بنابراین ابعاد گوناگون مدل سلامت اداری که برای سازمان ترسیم می شود باید حاصل شود.

امین کریم الدینی: آیا می توانیم یک بازه زمانی مشخص برای پاسخ دادن به وسیله اطلاعات غیرمدون تعیین کنیم؟

دکتر عابدی جعفری: عرض کردم این موضوع در حوزه پاسخگویی قرار می گیرد که مباحث مربوط به خود را دارد، و در حوزه شفافیت نیست. پاسخگویی هم بحث مجزایی دارد به همان وسعتی که آقای دکتر در ارتباط با شفافیت بیان کردند، یکی از بحث هایی هم که در پیش است این است که شفافیت بخشی از مشکلات را حل می کند، و اگر پاسخگویی در بین نباشد چه اتفاقی خواهد افتاد؟! اگر اصل قانون گرایی وجود نداشته باشد، که مقدم بر همه این هاست چه اتفاقی خواهد افتاد؟! و سوالات دیگری از این دست وجود دارد. به نظرم پیشگیرنده های مدل ارتقاء سلامت و یا مدل سازمان سالم که به دنبال آن هستیم، شفاف بودن و پاسخگو بودن و قانون گرا بودن آن است، و در موارد بعدی اصلاح نظارت، کنترل داخلی و خارجی، که به صورت مجموعه در کنار هم قرار می گیرند، ما اجزای مدل را به صورت تک تک بررسی می کنیم ولی این که آیا این ها در کنار هم به عنوان مدلی که منجر به سازمان سالم می شود بحثی است که برای جلسات بعد می ماند.