در شرایطی که شکاف میان قدرتهای بزرگ، فشارهای مالی، گسترش جنگها و فرسایش اعتماد به چندجانبهگرایی توان سازمان ملل را برای ایفای نقش مؤثر محدود کرده، فارنافرز استدلال میکند که دبیرکل آینده باید از جاهطلبیهای پراکنده و بوروکراسی سنگین این نهاد فاصله بگیرد و سازمان را حول چند مأموریت اصلی بازتعریف کند؛ از صلحسازی و میانجیگری در بحرانها تا امدادرسانی مؤثر و اهداف توسعهای قابل تحقق. در این نگاه، بقای سازمان ملل در عصر رقابت قدرتهای بزرگ نه در گسترش بیشتر مأموریتها، بلکه در تبدیلشدن به نهادی کوچکتر، متمرکزتر و عملگراتر نهفته است.
به گزارش سرویس بینالملل جماران، نشریه «فارن افرز» در تحلیلی به قلم ریچارد گوان، مدیر برنامه مسائل جهانی و نهادها در گروه بینالمللی بحران و از کارشناسان حوزه سازمان ملل و چندجانبهگرایی، به بررسی بحران مالی و سیاسی سازمان ملل، کاهش نقش این نهاد در حلوفصل جنگها، تأثیر کاهش کمکهای مالی آمریکا، گسترش شکاف میان قدرتهای دارای حق وتو، ضرورت کوچکسازی و ادغام ساختارهای موازی، چالش انتخاب جانشین آنتونیو گوترش، لزوم احیای نقش سازمان در میانجیگری و صلحسازی، بازنگری در اهداف توسعهای و کاهش اتکای سازمان ملل به نشستها و فرایندهای پرهزینه و کمثمر پرداخت و نوشت: سازمان ملل متحد، آنطور که مقامهای بینالمللی گاهی به شوخی میگویند، همیشه در بحران است. این سازمان از زمان تأسیس در سال ۱۹۴۵ تاکنون ناچار بوده از میان تنشهای عمیق ژئوپلیتیکی، فجایع انسانی ویرانگر و دورههای مکرر کمبود بودجه عبور کند. با این حال، در شرایطی که رهبران جهان برای برگزاری هفته سطحبالای سالانه مجمع عمومی در نیویورک گرد هم آمدهاند، وضعیت سازمان ملل اینبار بهطور ویژهای نامساعد به نظر میرسد.
چین، روسیه و ایالات متحده، سه کشور از پنج قدرت دارای حق وتو که بر شورای امنیت تسلط دارند، مانع از اقدام مؤثر این نهاد درباره جنگهای ایران و اوکراین و همچنین درگیریهای داخلی در میانمار و سودان شدهاند. کشورهای فقیر نیز از این مسئله شکایت دارند که دولتهای کمککننده به تعهدات خود در زمینه تأمین منابع مالی برای برنامههای توسعهای سازمان ملل عمل نکردهاند. در همین حال، دولت دونالد ترامپ سال گذشته بخش عمده تأمین مالی آمریکا برای فعالیتهای سازمان ملل را متوقف کرد و این اقدام، سازمان را ناچار ساخت از دامنه عملیاتهای حفظ صلح و امدادرسانی خود بکاهد.
در چنین شرایطی و با افزایش روزافزون چالشها، انتقال قریبالوقوع قدرت در رأس سازمان ملل ممکن است تعیین کند که آیا این نهاد خواهد توانست ثبات خود را بازیابد و شاید حتی بخشی از اعتبار ازدسترفتهاش را احیا کند، یا اینکه بیش از پیش به سمت فرسودگی و زوال حرکت خواهد کرد.
آنتونیو گوترش، دبیرکل کنونی سازمان ملل، قرار است در پایان سال از مقام خود کنارهگیری کند؛ آن هم پس از یک دوره دهساله که طی آن تلاشهای او برای تغییر سرنوشت سیاسی این سازمان با موفقیت محدودی همراه بوده است. گوترش بخش بزرگی از دو سال پایانی دوران مسئولیت خود را صرف مقابله با کاهش کارکنان و اجرای دیگر اقدامات صرفهجویانه کرده تا اطمینان حاصل کند دبیرخانه سازمان ملل در دوره حضور او با ورشکستگی مالی روبهرو نمیشود.
مأموریتی که بر دوش او قرار داشته، مأموریتی دشوار و تا حد زیادی بیسپاس بوده است. با این حال، دیپلماتها و مقامهای سازمان ملل امیدوارند رهبر بعدی بتواند با رویکردی بلندمدتتر، برای نوسازی این نهاد و حفظ تعهد دولتها به چندجانبهگرایی اقدام کند.
در میان شمار نسبتاً محدود نامزدهای جانشینی گوترش، نامهایی چون ربکا گرینسپن، مقام ارشد حوزه تجارت در سازمان ملل، رافائل گروسی، مدیرکل آژانس بینالمللی انرژی اتمی، و کارولین رودریگز-بیرکت، سفیر گویان در سازمان ملل، مطرح شده است.
صرفنظر از اینکه در نهایت چه کسی برگزیده شود، جانشین گوترش ناچار خواهد بود دستورکار تازهای برای احیای سازمان ملل تدوین کند. هر تلاش جدی در این مسیر باید یک واقعیت ناخوشایند را بپذیرد: تا زمانی که جهان رقابتی، پرآشوب و چندپاره باقی بماند، توان سازمان ملل برای ایجاد توافقهای گسترده بینالمللی همچنان محدود خواهد بود.
از این منظر، شاید بهترین گزینه پیش روی دبیرکل بعدی آن باشد که بخشی از جاهطلبیهای بلندپروازانه گذشته سازمان را کنار بگذارد و به سمت کوچکتر و متمرکزتر کردن آن حرکت کند؛ بهگونهای که اولویت سازمان ملل بر پیشگیری از بحرانهای بینالمللی، حلوفصل منازعات، ارائه کارآمد کمکهای بشردوستانه و دنبال کردن اهداف توسعهای بینالمللیِ قابل تحقق قرار گیرد. سازمان مللی که فرایندهای دیپلماتیک زمانبر و بوروکراسیهای ناکارآمد را کنار بگذارد و بر چند کارکرد اصلی تمرکز کند، ممکن است طرفداران پرشور حکمرانی جهانی را ناامید کند. اما در عصر رقابت قدرتهای بزرگ و ریاضت مالی، شاید همین نسخه تنها شکلی از سازمان ملل باشد که همچنان قابلیت بقا دارد.
فارن پالیسی: رقابت برای جانشینی گوترش؛ دبیرکل بعدی سازمان ملل «دبیر» خواهد بود یا «ژنرال»؟
پول کمتر، مشکلات بیشتر
از زمان پایان جنگ سرد، دبیران کل سازمان ملل در مواجهه با دورههای بحرانی معمولاً بر این باور بودهاند که سازمان باید کارهای بیشتری انجام دهد، نه کمتر.
پطرس پطرس غالی، نخستین دبیرکل دوران پس از جنگ سرد، سازمان ملل را بهعنوان یک نهاد جهانی بسیار قدرتمندتر برای صلحسازی تصور میکرد. با این حال، در سالهای پایانی دوره او، پس از آنکه نیروهای حافظ صلح کلاهآبی نتوانستند مانع نسلکشی رواندا در سال ۱۹۹۴ و قتلعام سربرنیتسا در بوسنی در سال ۱۹۹۵ شوند، سازمان ملل برای مدتی کوتاه مسیر عقبنشینی و محدودسازی فعالیتهای خود را در پیش گرفت.
از اواخر دهه ۱۹۹۰، کوفی عنان، جانشین پطرس غالی، رویکرد تازهای را آغاز کرد. او اهداف جدیدی برای کاهش فقر تعیین کرد، مبارزه با ایدز را در دستور کار قرار داد و عملیاتهای جدید صلح سازمان ملل را در کوزوو، تیمور شرقی و چند کشور آفریقایی راهاندازی کرد.
جنگ آمریکا در عراق در سال ۲۰۰۳ موجب شکاف در شورای امنیت شد و برای مدتی دستورکار عنان را از مسیر خود خارج کرد. با این حال، او در سال ۲۰۰۵ یک اجلاس جهانی برگزار کرد تا دولتها را متقاعد کند بار دیگر به چندجانبهگرایی متعهد شوند و سال بعد نیز روند تأسیس یک کمیسیون جدید صلحسازی و شورای حقوق بشر مستقر در ژنو را هدایت کرد.
در دو دههای که از پایان دوره کوفی عنان میگذرد، جانشینان او، بان کی مون و آنتونیو گوترش، با فهرستی رو به افزایش از بحرانها مواجه بودهاند که مهمترین آنها جنگ داخلی سوریه بود؛ جنگی که بیش از یک دهه شورای امنیت را دچار شکاف کرد.
با افزایش شمار جنگها، بحرانهای انسانی و بلایای طبیعی، بودجه سازمان ملل نیز افزایش یافت. مجموع درآمد تمامی نهادهای سازمان ملل از ۴۰ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۰ به رکورد ۷۴ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۲ رسید؛ رشدی که بخش قابل توجهی از آن ناشی از افزایش هزینههای بشردوستانه بود.
بان کی مون و گوترش نیز بارها از اعضای سازمان ملل خواستند همبستگی بیشتری از خود نشان دهند. بان از توافق پاریس درباره تغییرات اقلیمی در سال ۲۰۱۵ حمایت کرد. گوترش نیز در سال ۲۰۲۴ «اجلاس آینده» را برگزار کرد؛ نشستی که در آن کشورهای عضو وعده دادند درباره مجموعه گستردهای از موضوعات، از هوش مصنوعی گرفته تا عدالت بیننسلی، همکاری بیشتری داشته باشند.
این توافقها نشاندهنده چشماندازهای بلندپروازانه و تلاشهای دیپلماتیک فوقالعاده بودند. توافق پاریس، بهویژه، از حمایت گسترده افکار عمومی برخوردار شد. با این حال، کشورهای عضو سازمان ملل در بسیاری موارد نتوانستهاند به تعهداتی که در توافقهای گذشته پذیرفتهاند عمل کنند.
همین مسئله موجب شکلگیری و تشدید تردیدهایی درباره کارآمدی چندجانبهگرایی شده است؛ تردیدهایی که به نوبه خود، متقاعد کردن دولتهای بیاعتماد برای پیوستن به توافقهای جدیدی با ضمانت اجرایی حقوقی و سازوکارهای محکم اجرای تعهدات را دشوارتر کرده است.
در نتیجه، مذاکرات سازمان ملل بهطور فزایندهای به تولید اسناد، بیانیهها و فرایندهای اداری منجر شده، نه نتایج ملموس و قابل اندازهگیری.
با گذشت زمان، فاصله میان تصور بلندپروازانه سازمان ملل از نقش خود و کارنامه واقعی آن چنان افزایش یافته که حتی مدافعان این نهاد نیز دیگر نمیتوانند آن را نادیده بگیرند.
رؤسای جمهور و نخستوزیران همچنان برای حضور در نشستهای سازمان ملل به نیویورک میآیند و دیپلماتها همچنان قطعنامهها و بیانیههای متعدد تدوین میکنند، اما این سازمان اکنون ناچار است با مجموعههای جایگزین دولتها نیز رقابت کند؛ نهادهایی مانند گروه هفت، بریکس و «هیئت صلح» نوپای دونالد ترامپ، رئیسجمهور ایالات متحده.
این مجامع به دولتها فضاهایی برای بحث، مذاکره و همکاری میدهند، بدون آنکه ناچار باشند از فرایندهای پیچیده و دستوپاگیر دیپلماسی سازمان ملل عبور کنند.
همزمان، موجی از دولتهای پوپولیست و ملیگرا که در نقاط مختلف جهان به قدرت رسیدهاند، تعهد سازمان ملل به ارزشهای جهانشمول را نیز مورد انتقاد قرار دادهاند؛ بهویژه در زمینه نحوه برخورد با پناهجویان و مهاجران.
این رویکرد انتقادی، خط حملهای است که هر دو دولت دونالد ترامپ نیز آن را تشویق و تقویت کردهاند.
با این حال، بزرگترین و فوریترین تأثیر دونالد ترامپ بر سازمان ملل متحد در حوزه مالی نمایان شده است. در ماههای نخست سال ۲۰۲۵، دولت او تقریباً تمام منابع مالی ایالات متحده برای فعالیتهای بشردوستانه سازمان ملل را مسدود کرد و از پرداخت سهم آمریکا در بودجه اصلی این سازمان نیز خودداری کرد. واشنگتن همچنین در سال گذشته کمتر از نیمی از سهم مورد انتظار خود را برای عملیاتهای حفظ صلح سازمان ملل پرداخت کرد.
این کاهش بودجه در ابتدا شبیه «ضربه نهایی» به سازمانی به نظر میرسید که از پیش نیز در وضعیتی متزلزل قرار داشت، اما اکنون بسیاری از دیپلماتها آن را زنگ خطری ضروری برای مقامهای سازمان ملل میدانند؛ هشداری که میتواند این نهاد را وادار کند هزینههای خود را کاهش دهد و انضباط مالی بیشتری در پیش بگیرد.
در همین حال، دیگر تأمینکنندگان مالی مهم، از جمله چین و اتحادیه اروپا، حاضر نشدهاند خلأهای مالی بهجامانده از عقبنشینی واشنگتن را پر کنند؛ مسئلهای که نشان میدهد تردیدها و بدبینیها نسبت به ساختار و عملکرد مالی سازمان ملل تنها به کاخ سفید محدود نمیشود.
بسیاری از کشورهای اروپایی نیز همچنان کمکهای بشردوستانه خود را کاهش میدهند و بخشی از این منابع را به هزینههای دفاعی منتقل کردهاند. پکن اکنون مسئول تأمین حدود یکپنجم هزینههای اصلی سازمان ملل است و پس از واشنگتن، دومین تأمینکننده بزرگ این هزینهها به شمار میرود. مایک والتز، سفیر ایالات متحده در سازمان ملل، نیز گفته است که واشنگتن و پکن بر سر موضوع کاهش هزینهها به نوعی «زمینه مشترک» رسیدهاند.
با این حال، ممکن است شدیدترین بخش کاهشهای مالی دولت ترامپ اکنون پشت سر گذاشته شده باشد. واشنگتن در سال جاری حدود ۴ میلیارد دلار برای فعالیتهای بشردوستانه آزاد کرده و بهتازگی نیز پرداخت ۷۲۵ میلیون دلار به بودجه اصلی سازمان ملل را انجام داده است. با وجود این، رهبر بعدی سازمان ملل همچنان ناچار خواهد بود با منابع مالی محدودتری فعالیت کند.
دبیرکل آینده، بنابراین، با چالشی پیچیده و چندلایه روبهرو خواهد شد: چگونه مأموریت سازمان ملل را محقق کند و اعتماد اعضای آن را دوباره به دست آورد، در حالی که همزمان باید روند صرفهجویی و کاهش هزینهها را نیز ادامه دهد.
برخلاف غریزه نهادی سازمان ملل که معمولاً نوسازی را از مسیر گسترش دامنه فعالیتهای خود دنبال میکند، وظیفه پیش رو باید یافتن دستورکاری محدودتر، متمرکزتر و واقعگرایانهتر برای همکاری باشد؛ دستورکاری که حتی کشورهای بدبین به چندجانبهگرایی نیز حاضر باشند از آن حمایت کنند.
نامزدهای دبیرکلی همگی ضرورت انضباط مالی و اتخاذ رویکردی عملی برای حل مسائل جهانی را به رسمیت شناختهاند. هیچیک تاکنون طرحهای تفصیلی و دقیق ارائه نکردهاند، اما همگی بر یک اصل مشترک تأکید دارند؛ اینکه، به تعبیر رافائل گروسی، «جهان به بیانیههای بیشتری نیاز ندارد.»
ربکا گرینسپن نیز با لحنی مشابه وعده داده است سازمان ملل را برای اعضای خود «مفیدتر، چابکتر و پاسخگوتر» کند.
هر کسی که در نهایت این مسئولیت را به دست بگیرد، پس از ورود به مقام دبیرکلی ناچار خواهد بود از این شعارهای کلی فراتر برود و برنامههای مشخصتری ارائه کند.
اختیارات دبیرکل بر کل نظام سازمان ملل، به دلیل مجموعهای پیچیده از ساختارهای متفاوت حکمرانی، فرایندهای بودجهبندی و منافع نهادی، محدود و چندلایه است. افزون بر این، گسترش طولانیمدت فعالیتهای سازمان ملل طی دهههای گذشته، حجم قابل توجهی از همپوشانی، موازیکاری و تکرار نهادی بر جای گذاشته است.
برای نمونه، سه نهاد مستقر در شهر رم، هر یک به جنبهای متفاوت از کشاورزی و امنیت غذایی میپردازند. کمیساریای عالی سازمان ملل در امور پناهندگان و سازمان بینالمللی مهاجرت نیز در مناطق مشابه به کمک آوارگان مشغولاند و اغلب در هر بحران، برای به دست آوردن «سهم بازار» بیشتر، با یکدیگر رقابت میکنند.
همچنین مجموعهای از نمایندگان ویژه، دفاتر و صندوقهای امانی، هر یک به بخشی از موضوع تغییرات اقلیمی میپردازند و همین مسئله بر پیچیدگی ساختاری و پراکندگی مسئولیتها افزوده است.
در داخل سازمان ملل تقریباً هیچ دو نفری نسخه یکسانی برای کاهش این انبوه ساختارها و نهادها ندارند، هرچند تقریباً همه بر این نکته توافق دارند که نوعی ادغام و تجمیع ضروری است؛ البته معمولاً با این قید نانوشته که این ادغام شامل نهاد خودشان نشود.
به همین دلیل، دبیرکل بعدی ناچار خواهد بود مدیران و نهادهای مختلف را به هماهنگی بیشتر وادار کند و شیوههای جمعآوری منابع مالی، سازماندهی واکنش به بحرانها و حل تداخل میان مأموریتهای بخشهای مختلف سازمان ملل را سادهتر و کارآمدتر سازد.
بهای صلح
همانطور که نامزدهای دبیرکلی بر ضرورت ادغام و کاهش پراکندگی ساختاری تأکید دارند، درباره یک موضوع دیگر نیز اتفاق نظر نسبی وجود دارد: اصلاحات سازمان ملل باید بر احیای نقش این نهاد در صلحسازی و حلوفصل منازعات متمرکز شود. این دیدگاه بازتابدهنده ارزیابی غالب در میان بسیاری از دیپلماتهای مستقر در نیویورک است که معتقدند آنتونیو گوترش در دوران دبیرکلی خود بیش از اندازه مسائل صلح و امنیت را در حاشیه قرار داده است.
در برخی از جنگهای بزرگ دوره مسئولیت او، از جمله در اتیوپی و سودان، گوترش تمرکز خود را عمدتاً بر فراهم کردن دسترسی بشردوستانه گذاشته و با استناد به محدودیت نسبی قدرت و اختیارات دفتر دبیرکل، از ورود فعالتر به تلاشها برای یافتن راهحلهای سیاسی فاصله گرفته است.
احتیاط دبیرکل در مواجهه با جنگ تا حدی قابل درک است. شکاف عمیق میان اعضای دارای حق وتوی شورای امنیت، ظرفیت سازمان ملل برای اثرگذاری بر مهمترین بحرانهای سیاسی جهان را بهشدت محدود کرده است.
روسیه از حق وتوی خود در شورای امنیت استفاده کرده تا اطمینان حاصل کند سازمان ملل هیچ نقش سیاسی تعیینکنندهای در بحران اوکراین ایفا نکند.
دولت بایدن نیز در اواخر سال ۲۰۲۳ از تلاشهای سازمان ملل برای پیشبرد آتشبس میان اسرائیل و حماس در غزه ناراضی بود. طرح آتشبس دونالد ترامپ نیز سازمان ملل را به حاشیه راند و «هیئت صلح» او را در مرکز ابتکار سیاسی قرار داد.
واشنگتن همچنین توجه اندکی به تلاشهای سازمان ملل برای کاهش بحران انسانی در تنگه هرمز نشان داده است؛ آن هم در شرایطی که پیشتر، با آغاز جنگ خود در ایران، ممنوعیت منشور سازمان ملل درباره اعمال تجاوزکارانه را آشکارا نادیده گرفته بود.
چین نیز به شکلی آرام اما مؤثر به کشورهای عضو تفهیم کرده است که سازمان ملل باید نقش خود را در جنگ داخلی میانمار محدود نگه دارد.
با وجود این محدودیتها، تمایل گوترش به فاصله گرفتن از مسئولیتهای صلحسازی، بسیاری از اعضای سازمان ملل را نیز ناراضی و دلزده کرده است؛ اعضایی که همچنان معتقدند این نهاد باید در منازعاتی که منافع بنیادی قدرتهای دارای حق وتو مستقیماً درگیر نیست، نقش فعالتری برای کمک به حلوفصل بحرانها ایفا کند.
گرایش گوترش به برجسته کردن موضوعات جهانیِ نامرتبط با جنگ و درگیری نیز هرچه بیشتر با ارزیابی بسیاری از کشورهای عضو از چالشهای اصلی پیش روی خود فاصله گرفته است.
در دورهای که دامنه و تعداد درگیریها در حال گسترش است، سفیران مستقر در نیویورک میگویند پایتختهایشان بیش از هر چیز میخواهند بدانند سازمان ملل در حوزه امنیت چه چیزی میتواند در اختیار آنها قرار دهد.
این کشورها ممکن است برای همکاری در دیگر حوزهها نیز ارزش قائل باشند، اما در نهایت، در شرایط کنونی مسائل مربوط به صلح، امنیت و جنگ در اولویت قرار دارند.
نامزدهایی که برای جانشینی آنتونیو گوترش رقابت میکنند، این واقعیت را پذیرفتهاند که سازمان ملل برای بازیابی اعتبار خود باید بار دیگر بر مأموریت اصلیاش در حوزه صلح و امنیت تمرکز کند.
برای نمونه، ربکا گرینسپن، با وجود آنکه بخش عمده فعالیت حرفهای خود در سازمان ملل را در حوزه تجارت و توسعه گذرانده است، اعلام کرده که «اولویت من بازگرداندن اعتماد به سازمان ملل بهعنوان یک میانجی مورد اعتماد در صحنههای درگیری خواهد بود.»
با این حال، وعده دادن برای ایفای نقش صلحساز بسیار آسانتر از حلوفصل جنگهای واقعی است؛ بهویژه زمانی که کشورهای دارای حق وتو خود بخشی از منازعه باشند. حتی در درگیریهایی که اعضای دائم شورای امنیت مستقیماً درگیر آنها نیستند نیز قدرتهای میانه بانفوذ میتوانند فرایند صلحسازی را به چالشی بزرگ تبدیل کنند. نمونه روشن آن سودان است؛ جایی که قدرتهای خلیج فارس تا حد زیادی سازمان ملل را به حاشیه راندهاند.
برای بازگرداندن اعتماد به مأموریت اصلی سازمان ملل، دبیرکل بعدی باید هم به قدرتهای دارای حق وتو و هم به طیف گستردهتر اعضای سازمان نشان دهد که این نهاد همچنان میتواند در پیشگیری از درگیریها و پایان دادن به آنها نقشی مفید و مؤثر ایفا کند.
سازمان ملل برای انجام این کار الزاماً به ابزارهای تازه نیاز ندارد و میتواند از راهبردها و ظرفیتهایی استفاده کند که از هماکنون در اختیار دارد.
در دوران جنگ سرد، او تانت، دبیرکل وقت سازمان ملل، میان ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی میانجیگری کرد و زمینه را برای دیپلماسی پشتپردهای فراهم ساخت که در نهایت به حل بحران موشکی کوبا کمک کرد.
در دهههای بعد نیز سازمان ملل مجموعهای کمنظیر از تجربه و تخصص در مدیریت فرایندهای میانجیگری ایجاد کرد و همزمان ساختارهای لجستیکی و اداری لازم برای راهاندازی مأموریتهای بزرگ صلح و تثبیت را توسعه داد.
دولت ترامپ نیز سال گذشته عملاً به وجود همین ظرفیتها اذعان کرد؛ زمانی که برای جلب حمایت شورای امنیت تلاش کرد تا سازمان ملل مأموریت پشتیبانی از یک «نیروی سرکوب باندها» در هائیتی را بر عهده بگیرد.
اگرچه سازمان ملل همچنان میتواند در صورت لزوم شمار زیادی نیروی میدانی را در مناطق بحران مستقر کند، اما به نظر میرسد تقاضا برای عملیاتهای گسترده چندملیتی حفظ صلح ــ که در دهه ۱۹۹۰ و اوایل دهه ۲۰۰۰ شاخص اصلی الگوی مدیریت بحران این سازمان بود ــ در آینده نیز پایین باقی بماند.
در چنین شرایطی، دبیرکل بعدی بهتر است تمرکز خود را بر اشکال آرامتر و کمهزینهتر دیپلماسی بحران قرار دهد و بخش قابل توجهی از زمان و انرژی خود را صرف رفتوآمد و رایزنی میان قدرتهای دارای حق وتو و قدرتهای میانه کند؛ بهگونهای که بتواند بهعنوان منبعی بیطرف برای ارائه مشورت، پیشنهاد و ایده عمل کند.
این نوع فعالیت بیش از آنکه به موفقیتهای بزرگ و نمایشی در عرصه عمومی متکی باشد، به اعتمادسازی آرام و پشتپرده نیاز خواهد داشت. با این حال، اگر رهبر بعدی سازمان ملل بتواند جهان را متقاعد کند که این نهاد همچنان صلحسازی قابل اعتماد است، ممکن است زمینه لازم برای اقدامات بلندپروازانهتر در آینده فراهم شود.
مهمانی تمام شده است
تمرکز دوباره بر صلحسازی به این معنا نیست که سازمان ملل باید تمام اهداف و مأموریتهای دیگر خود را کنار بگذارد. با این حال، رهبران این نهاد ناچار خواهند بود در انتخاب اولویتها بسیار دقیقتر و واقعبینانهتر عمل کنند.
در سال ۲۰۱۵، اعضای سازمان ملل بر مجموعهای بلندپروازانه از اهداف توسعه پایدار توافق کردند که یکی از مهمترین آنها پایان دادن به فقر شدید در سراسر جهان تا سال ۲۰۳۰ بود. اما پس از شوکهای اقتصادی ناشی از همهگیری کووید-۱۹، جنگ اوکراین و بسته شدن تنگه هرمز، احتمال دستیابی کامل به این اهداف بسیار اندک شده است.
دیپلماتها اکنون در حال آماده شدن برای مذاکره بر سر بستهای تازه از اهداف توسعهای برای دوره پس از سال ۲۰۳۰ هستند.
چارچوب مصوب در سال ۲۰۱۵ شامل ۱۶۹ هدف مشخص در قالب ۱۷ حوزه سیاستی بود؛ حوزههایی که از «زندگی روی زمین» تا صلح، عدالت و امنیت را دربر میگرفت. اما همین گستردگی و پیچیدگی، جلب حمایت سیاسی و عمومی از اولویتهای اصلی این دستورکار را دشوارتر کرده است.
بسیاری از اعضای سازمان ملل مایل خواهند بود این تنوع گسترده از ابتکارها را حفظ کنند یا حتی موارد بیشتری به آن بیفزایند. با این حال، دبیرکل بعدی ممکن است ناچار شود خواستار دستورکاری محدودتر و متمرکزتر شود؛ دستورکاری که محورهای اصلی آن کاهش فقر، سازگاری با تغییرات اقلیمی و ایجاد سپرهای حمایتی برای کشورها در برابر شوکهای اقتصادی جهانی باشد.
بسیاری از دیپلماتهای کشورهای در حال توسعه نگراناند که دولتهای ثروتمند در نهایت بخواهند دستورکار توسعه را بهطور کامل کنار بگذارند. دولت ترامپ نیز با فاصله گرفتن از اهداف توسعهای موجود، تا حدی به این نگرانیها مشروعیت بخشیده است.
توافق بر سر فهرستی کوتاهتر، دقیقتر و مشخصتر از اهداف پس از ۲۰۳۰ میتواند به کشورهای کمککننده و کشورهای در حال توسعه کمک کند تا دوباره بر سر مجموعهای از اولویتهای مشترک به تفاهم برسند.
کاهش مشابهی در سطح بلندپروازی ممکن است برای مواجهه با دیگر چالشهای جهانی، از جمله تغییرات اقلیمی و تنظیمگری فناوریهای نوظهور، نیز ضروری باشد.
روش مورد علاقه فعلی سازمان ملل برای پیشبرد توافقها در چنین حوزههایی معمولاً به برگزاری شمار زیادی کنفرانس، نشست و صدور بیانیههای متعدد متکی است.
برای نمونه، سال گذشته ۵۵ هزار نفر از نمایندگان دولتها، شرکتهای خصوصی و گروههای جامعه مدنی برای شرکت در نشست سازمان ملل درباره تغییرات اقلیمی در برزیل ثبتنام کردند.
هرچند چنین فهرست گستردهای از شرکتکنندگان ممکن است از منظر مشارکت و فراگیری جذاب به نظر برسد، اما لزوماً الگوی مناسبی برای تصمیمگیری روشن، منسجم و کارآمد نیست.
دبیرکل بعدی ناچار خواهد بود درباره این مسئله بازاندیشی کند که چگونه میتوان بدون این حجم از هیاهو و تشریفات، سیاستگذاری درباره مشکلات پیچیده جهانی را آغاز و هدایت کرد.
دیپلماتهایی که شیوه کار دبیران کل موفق گذشته را به یاد میآورند، تأکید میکنند که آنها سیاستهای بزرگ و مهم را با دقت، در تعامل با شمار محدودی از متحدان دیپلماتیک و از طریق فرایندهای کنترلشدهتر پیش میبردند.
همانطور که فعالیت دبیرکل در زمینه حل منازعات ممکن است در آینده به تماسهای بیشتر پشتپرده و استقرارهای کمتر و گسترده نیروهای کلاهآبی متکی باشد، دیپلماسی او در قبال مسائل جهانی نیز میتواند بیش از گذشته بر نشستهای کوچکتر، آرامتر و هدفمندتر و کمتر بر کنفرانسهای عظیم و پرهزینه تکیه کند.
البته این رویکرد هزینهها و محدودیتهای خاص خود را دارد. سازمان ملل گاهی میتواند از احساسات و افکار عمومی جهانی بهعنوان نیروی محرک سیاسی استفاده کند؛ بهویژه در شرایطی که دولتهای قدرتمند نسبت به اقدام کردن محتاط یا مردد هستند.
بیتردید در برخی مقاطع، دبیرکل ممکن است بخواهد افکار عمومی جهانی را برانگیزد و از فشار افکار عمومی برای پیشبرد یک موضوع استفاده کند. اما در بسیاری از موارد، ائتلافسازی آرام، محدود و پشتپرده میتواند بسیار مؤثرتر از دیپلماسی پرسروصدا و برگزاری ابرکنفرانسها باشد.
بازآرایی عمومی
کارشناسانی که درباره آینده چندجانبهگرایی و سرنوشت سازمان ملل میاندیشند، اغلب این پرسش را مطرح میکنند که چه چیزی میتواند این نهاد را دوباره به مسیر اصلی خود بازگرداند.
برخی بر این باورند که تناقضها و ناکارآمدیهای درونی سازمان ملل در نهایت کشورهای عضو را ناگزیر خواهد کرد بر سر بازنگری کامل در منشور این سازمان به توافق برسند؛ اقدامی بنیادین و بسیار پرریسک که همان اندازه که میتواند به اصلاح ساختارها و کاهش برخی تنشهای دیپلماتیک کمک کند، ممکن است خود به عاملی برای تشدید اختلافات میان دولتها تبدیل شود.
گروهی دیگر معتقدند شاید تنها یک شوک بزرگ جهانی بتواند دولتها را به ضرورت همکاری چندجانبه متقاعد کند؛ شوکی مانند یک حمله فاجعهبار مبتنی بر هوش مصنوعی که بهطور همزمان زیرساختهای چند کشور را هدف قرار دهد، یا زنجیرهای از بلایای ویرانگر مرتبط با تغییرات اقلیمی که چند منطقه از جهان را همزمان تحت تأثیر قرار دهد.
دبیرکل بعدی سازمان ملل باید از هماکنون، آرام و به دور از هیاهوی سیاسی، برای چنین سناریوهایی برنامهریزی کند. اگر و هر زمان یکی از این بحرانهای بزرگ رخ دهد، هرچه سازمان ملل از آمادگی نهادی، سیاسی و عملیاتی بیشتری برخوردار باشد، احتمال آنکه بتواند نقش مؤثرتری ایفا کند و بار دیگر جایگاه خود را در نظام بینالملل تثبیت کند، بیشتر خواهد بود.
تا آن زمان، رهبری جدید سازمان ملل با مأموریتی اساسی روبهروست: بازسازی اعتماد دولتها و مردمی که این سازمان قرار است به آنها خدمت کند.
برای تحقق این هدف، سازمان ملل باید نشان دهد که میتواند در برابر روند فزاینده گسترش جنگها و منازعات در جهان تأثیری واقعی بر جای بگذارد، تلاشهای دیپلماتیک و عملیاتی خود را با تمرکز و انسجام بیشتری سامان دهد و به جای گسترش بیوقفه مأموریتها و فرایندهای پیچیده، بستری عملی و قابل اتکا برای حل واقعگرایانه مشکلات جهانی فراهم کند.
در چنین چارچوبی، شاید سازمان مللی کوچکتر، متمرکزتر و عملگراتر، نه نسخهای ضعیفتر از این نهاد، بلکه همان سازمان مللی باشد که جهان امروز به آن نیاز دارد.
