حملات تازه دونالد ترامپ علیه ایران بار دیگر این پرسش را در مرکز توجه قرار داده است که چه کسی در آمریکا حق تصمیمگیری درباره جنگ را دارد. اگرچه رئیسجمهور آمریکا این بار هم بدون مجوز کنگره دست به اقدام نظامی زده، اما این وضعیت صرفاً محصول رفتار ترامپ نیست؛ بلکه نتیجه سالها تضعیف تدریجی محدودیتهای قانونی، تفاسیر موسع حقوقی و انفعال کنگره و دادگاههاست که اختیار جنگ و صلح را بیش از هر زمان دیگری در دست کاخ سفید متمرکز کرده است.
به گزارش سرویس بینالملل جماران، فارنافرز نوشت: برای دومین بار در کمتر از یک سال، دونالد ترامپ، رئیسجمهور ایالات متحده، بدون آنکه مزایا و معایب ورود به جنگی دیگر در خاورمیانه را برای مردم آمریکا تشریح کند، حملاتی علیه ایران آغاز کرده است. حملات مشترک آمریکا و اسرائیل—که به ترور آیتالله علی خامنهای، رهبر جمهوری اسلامی، همراه با چند مقام ارشد دیگر ایرانی انجامید—در ادامه مجموعهای از اقدامات نظامی پیشین صورت گرفته است: از جمله کارزار بمباران آمریکا و اسرائیل علیه ایران در ژوئن ۲۰۲۵، مجموعهای از حملات آمریکا به قایقهایی که گفته میشد در دریای کارائیب در قاچاق مواد مخدر نقش داشتهاند، و نیز عملیات آمریکا برای دستگیری نیکلاس مادورو، رئیسجمهور ونزوئلا؛ اقداماتی که هیچکدام نیز تأیید کنگره را دریافت نکرده بودند.
چندان تعجبآور نیست که رئیسجمهوری در آمریکا که در سیاست داخلی نیز مرزهای قدرت اجرایی را به شکل بیسابقهای گسترش داده است، در حوزه امنیت ملی و سیاست خارجی نیز خود را مجاز به اقدام یکجانبه بداند. با این حال، اقدامات ترامپ—که در عبور آشکار از هنجارهای حقوقی گستاخانه و کمسابقهاند—بهطور کامل از سنتهای گذشته گسسته نیستند. ترامپ در واقع حاصل دههها رویه دوحزبی است که طی آن تصمیمگیری رئیسجمهور درباره مرگبارترین و سرنوشتسازترین اقداماتی که ایالات متحده میتواند انجام دهد، از نظارت و پاسخگویی عمومی مصون مانده است.
در گفتار و رفتار، اعضای ارشد کابینه ترامپ آشکارا نسبت به محدودیتهای حقوقی مربوط به استفاده از زور بیاعتنایی نشان دادهاند. استیون میلر، معاون رئیس دفتر ترامپ، حقوق بینالملل را صرفاً «تشریفات» در جهانی توصیف کرد که به گفته او با «قدرت، زور و سلطه» اداره میشود. جیدی ونس، معاون رئیسجمهور، نیز قانون اختیارات جنگی ۱۹۷۳—تلاشی از سوی کنگره در دوران جنگ ویتنام برای بازپسگیری اختیارات قانون اساسی خود در تصمیمگیری درباره جنگ—را «قانونی اساساً جعلی و مغایر با قانون اساسی» خواند.
با این حال، این محدودیتهای قانونی پیش از بازگشت ترامپ به قدرت نیز تضعیف شده بودند. برخی از همان وکلای امنیت ملی که امروز بسیاری از اقدامات ترامپ را—بهدرستی—مورد انتقاد قرار میدهند، خود در تضعیف قوانین و هنجارهایی که قدرت ریاستجمهوری را محدود میکنند نقش داشتهاند و به این ترتیب زمینه را برای اقدامات یکجانبه امروز فراهم کردهاند.
در طول دههها، وکلای امنیت ملی در دولتهای دموکرات و جمهوریخواه تفسیرهای حقوقی تهاجمیای را توسعه داده و از آن دفاع کردهاند که به رؤسای جمهور اجازه میدهد حتی در جنگهایی که ماهیت دفاعی ندارند، دست به اقدام نظامی بزنند. نویسنده این متن میگوید که خود نیز در دوران فعالیتش در دفتر حقوقی وزارت خارجه آمریکا در امور سیاسی–نظامی، در دولتهای جرج دبلیو بوش و باراک اوباما، شاهد و حتی مشارکتکننده در این روند تدریجی تغییر تفسیرهای حقوقی بوده است.
نتیجه این روند، تمرکز بیش از پیش قدرت جنگ در دست رئیسجمهور آمریکا بوده است؛ وضعیتی که طراحی قانون اساسی آمریکا—که قرار بود با ایجاد بحث و بررسی گسترده، تصمیمگیری درباره جنگ را محتاطانهتر کند—را تضعیف کرده است. در عمل، قدرت ویرانگر قدرتمندترین ارتش جهان اکنون تا حد زیادی در اختیار فردی قرار دارد که در کاخ سفید مستقر است و پاسخگویی محدودی دارد.
بازگرداندن این وضعیت به حالت پیشین آسان نخواهد بود. این کار مستلزم آن است که جامعه حقوقی آمریکا نقش خود در شکلگیری این روند را بپذیرد و در کنار قانونگذاران تلاش کند تا اختیارات کنگره در مسائل جنگ و صلح دوباره احیا شود.
وقتی قدرت میگوید: میتوانی فقط دست به اقدام بزنی
در ارزیابی قانونی هرگونه استفاده از زور، وکلای حوزه امنیت ملی معمولاً سه پرسش اساسی را بررسی میکنند. نخست اینکه آیا یک عملیات در چارچوب دفاع مشروع انجام شده است یا نه. اگر ایالات متحده با یک حمله مسلحانه مواجه شود یا با تهدیدی فوری از چنین حملهای روبهرو باشد، قانون اساسی آمریکا و منشور سازمان ملل متحد به رئیسجمهور اجازه میدهند بهطور یکجانبه با نیرویی ضروری و متناسب پاسخ دهد.
پرسش دوم زمانی مطرح میشود که ایالات متحده بدون وقوع چنین حمله یا تهدیدی از زور استفاده کند. در این حالت، وکلا بررسی میکنند که آیا این اقدام از سوی کنگره آمریکا مجوز قانونی دریافت کرده است یا در سطح بینالمللی از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد یا کشور میزبان نیروهای آمریکایی تأیید شده است.
سومین محور بررسی به چگونگی اداره جنگ مربوط میشود؛ اینکه آیا نیروهای ایالات متحده مطابق با کنوانسیونهای ژنو و قواعد مرتبط با آن عمل کردهاند یا خیر—قواعدی که هدف قرار دادن غیرنظامیان و نیز کشتن یا بدرفتاری با سربازانی را که از میدان نبرد خارج شدهاند، به دلیل اسارت، زخمی شدن یا غرق شدن کشتی، ممنوع میکند.
دولت دونالد ترامپ این قواعد و هنجارها را به شیوههای گوناگون به چالش کشیده است. در حالی که رؤسای جمهور پیشین آمریکا معمولاً دستکم بهصورت ظاهری نیز به ممنوعیت استفاده از زور تهاجمی نظامی—که پس از جنگ جهانی دوم در منشور سازمان ملل ثبت شد و از آن بهعنوان یکی از مهمترین دستاوردهای نظم حقوقی بینالمللی یاد میشود—احترام میگذاشتند، دولت کنونی به نظر میرسد خواهان بازگشت به نظمی بینالمللی است که در آن جنگ بهطور معمول بهعنوان ابزاری برای پیشبرد سیاست دولتها به کار گرفته میشد.
این دولت برای حملاتی که از سپتامبر ۲۰۲۵ در دریای کارائیب علیه قایقها انجام داده است، حداقل سطح توجیه حقوقی را ارائه کرده است. به گزارش نیویورک تایمز، یک نظر حقوقی غیرعلنی که توسط دفتر مشاوره حقوقی وزارت دادگستری آمریکا تهیه شده، ادعای ترامپ را مبنی بر اینکه ایالات متحده و چند کارتل مواد مخدر درگیر یک «درگیری مسلحانه غیردولتی» هستند، بدون تردید پذیرفته است.
بر اساس همین استدلال، این دفتر نتیجه گرفته است که محمولههای مواد مخدر «اشیای پشتیبان جنگ» محسوب میشوند و قاچاقچیان ادعایی نیز «مستقیماً در خصومتها مشارکت دارند». این اصطلاحات حقوقی، اگر در چارچوب واقعی یک درگیری نظامی و با حسن نیت به کار گرفته شوند، میتوانند استفاده از زور را توجیه کنند.
اما تلاش برای بهکارگیری این مفاهیم در مورد قاچاق مواد مخدر—که در عمل نوعی استدلال استعاری به شمار میرود—میتواند سابقهای ایجاد کند که بر اساس آن استفاده از زور برای مقابله با طیفی تقریباً بیپایان از چالشهای سیاستی نیز توجیهپذیر جلوه داده شود.
به بیان دیگر، اگر چنین تفسیری تثبیت شود، ممکن است راه برای آن باز شود که دولت آمریکا در آینده مسائل غیرنظامی و امنیتی متنوعی را نیز در قالب «میدان جنگ» تعریف کند و برای مواجهه با آنها از نیروی نظامی استفاده کند.
بیاعتنایی به محدودیتهای حقوقی در استفاده از زور
اعضای کابینه دونالد ترامپ آشکارا نسبت به چارچوبهای حقوقی محدودکننده استفاده از زور بیاعتنایی نشان دادهاند.
استدلال دولت برای عملیات نظامی با هدف دستگیری نیکلاس مادورو، رئیسجمهور ونزوئلا، نمونه دیگری از این رویکرد بود. در این استدلال—که بهگونهای مبهم و پیچیده تنظیم شده بود—حقوق بینالملل عملاً کنار گذاشته شد و این ادعا مطرح گردید که حقوق بینالملل «از منظر حقوق داخلی، رئیسجمهور را محدود نمیکند». دولت ترامپ همچنین استدلال کرد که استفاده از زور برای دستگیری مادورو به دلیل فعالیتهای «شدید» و «خطرناک» مجرمانه و غیرمجرمانه او در راستای یک منافع مهم ملی قرار دارد و چنین عملیاتی به سطحی نمیرسد که در چارچوب قانون اساسی آمریکا «جنگ» تلقی شود.
حملات به ایران بدون مجوز کنگره
دولت ترامپ همچنین در حملات خود علیه ایران هیچ تمایلی به پذیرش—و حتی کمتر از آن، احترام به—حقوق بینالملل یا اختیارات جنگیای که قانون اساسی آمریکا به کنگره اعطا کرده است نشان نداده است. این دولت در ماه ژوئن عملیات «چکش نیمهشب» را اجرا کرد؛ عملیاتی که تأسیسات هستهای ایران را هدف قرار داد. این حمله بدون ارائه توجیه قابلقبول در چارچوب دفاع مشروع و بدون مجوز کنگره انجام شد، در حالی که چنین اقدامی میتوانست ثبات منطقهای را تهدید کند و خطر واکنشهای تلافیجویانه علیه نیروها و پایگاههای آمریکا و متحدانش را افزایش دهد.
با این حال، خطرات تشدید تنش در عملیات ژوئن در مقایسه با آنچه ایالات متحده و اسرائیل روز شنبه با عملیات «خشم حماسی» آغاز کردند، بسیار کمتر به نظر میرسد. این عملیات—که بهعنوان یک جنگ انتخابی دیگر توصیف میشود—شامل یک کارزار هوایی گسترده بود که هدف آن حذف رهبری حکومت ایران و نابودی توان نظامی این کشور اعلام شده است. چنین اقدامی تقریباً بهطور قطع واکنشی از سوی ایران را در پی خواهد داشت که میتواند نیروها و داراییهای آمریکا را در معرض خطر قرار دهد و متحدان و شرکای واشینگتن را نیز به درگیری بکشاند.
با وجود این، اهداف واشنگتن از این جنگ همچنان نامشخص باقی مانده است؛ تا حد زیادی به این دلیل که دولت، فراتر از مشورتهای محدود با برخی قانونگذاران ارشد، بار دیگر کنگره را در تصمیمگیریهای اصلی دور زده است.
جنگ حقوقی در قوه مجریه
بر اساس قانون اساسی ایالات متحده، ماده اول اختیار اعلام جنگ را به کنگره میدهد و ماده دوم به رئیسجمهور اجازه میدهد بهعنوان فرمانده کل قوا جنگ را اداره کند. اما در عمل، رؤسای جمهور آمریکا مدتهاست در حال آزمودن این مرز بودهاند که بدون تأیید کنگره تا چه اندازه میتوانند از نیروی نظامی استفاده کنند.
مرزهای مدرن این اختیارات با مجموعهای از نظرات حقوقی دفتر مشاوره حقوقی وزارت دادگستری آمریکا که به دهه ۱۹۹۰ بازمیگردد شکل گرفت. در آن زمان، وکلای دولت بیل کلینتون تلاش کردند ضمن تعریف محدودیتهایی برای قدرت جنگی رئیسجمهور، استفاده یکجانبه از زور در بوسنی، هائیتی و کوزوو را نیز تأیید کنند.
بر اساس تفسیری که از دل آن نظرات و نظرات بعدی قوه مجریه شکل گرفت، اختیارات یکجانبه رئیسجمهور برای استفاده از نیروی نظامی تنها به اقدامات دفاعی محدود نمیشود، بلکه اقداماتی را که در «منافع ملی» قرار میگیرند نیز شامل میشود—اصطلاحی مبهم با استانداردی پایین—به شرط آنکه این اقدامات به سطح «جنگ در معنای قانون اساسی» نرسند—اصطلاحی دیگر با تعریفی مبهم و استانداردی بسیار بالا.
گسترش اختیارات ریاستجمهوری در تفسیرهای حقوقی
اگر این معیارهای انعطافپذیر به اندازه کافی فضای مانور ایجاد نمیکردند، برخی نظرات افراطی وزارت دادگستری دامنه این اختیارات را حتی بیشتر گسترش دادند. در دوران دولت جرج دبلیو بوش، دفتر مشاوره حقوقی اعلام کرد که رئیسجمهور میتواند در سال ۲۰۰۱ به افغانستان و در سال ۲۰۰۳ به عراق حمله کند، حتی بدون مجوز کنگره، زیرا تهدید تروریسم و سلاحهای کشتار جمعی چنین اقدامی را توجیه میکند. (با این حال، بوش در نهایت برای هر دو مورد مجوز کنگره را نیز دریافت کرد.)
یک نظر حقوقی دیگر در سال ۱۹۸۹ به دولت جرج اچ. دبلیو بوش اجازه داد رهبر پاناما، مانوئل نوریهگا، را دستگیر کند—اقدامی که عملاً به رئیسجمهور اجازه میداد برای اجرای عملیاتهای اجرای قانون در خاک کشور دیگر، حقوق بینالملل را نقض کند. وزارت دادگستری در دولت ترامپ نیز به همین نظر حقوقی بهعنوان بخشی از توجیه عملیات نظامی برای دستگیری مادورو در ماه ژانویه استناد کرد.
تمام این نظرات حقوقی توسط دولتهای جمهوریخواه نوشته شدهاند، اما هیچیک از دولتهای دموکرات در وزارت دادگستری آنها را لغو نکردهاند، با وجود آنکه این نظرات بهطور گسترده مورد انتقاد قرار گرفتهاند.
تضعیف اختیارات کنگره
در حالی که وکلای قوه مجریه برای گسترش اختیارات رئیسجمهور تلاش کردهاند، همزمان در جهت محدود کردن اختیارات کنگره نیز عمل کردهاند. یکی از ابزارهای اصلی این روند، تفسیر محدود از قانون اختیارات جنگی ۱۹۷۳ بوده است؛ قانونی که کنگره در تلاش برای بازپسگیری اختیاراتی که در جریان جنگهای کره و ویتنام از دست داده بود تصویب کرد.
از جمله مفاد این قانون آن است که رئیسجمهور تنها ۶۰ روز میتواند بدون مجوز کنگره درگیر عملیات نظامی شود؛ پس از آن، اگر کنگره اجازه ادامه عملیات را ندهد، رئیسجمهور باید مشارکت آمریکا در «خصومتها» را پایان دهد. این قانون همچنین به کنگره اختیار میدهد که با تصویب قطعنامهای در هر دو مجلس—بدون نیاز به امضای رئیسجمهور—به یک جنگ پایان دهد.
آزمودن مرزهای قدرت بدون تأیید کنگره
رؤسای جمهور آمریکا سالهاست در حال آزمودن این پرسش بودهاند که تا چه اندازه میتوانند بدون تأیید کنگره از نیروی نظامی استفاده کنند.
در طول دههها، سازوکاری که قرار بود بهعنوان یک ضمانت قانونی عمل کند، بهواسطه ترکیبی از احکام قضایی، تفسیرهای خلاقانه حقوقی در قوه مجریه و انفعال کنگره چنان تضعیف شده که عملاً ماهیت اولیه خود را از دست داده است. در سال ۱۹۸۳، رأی دیوان عالی ایالات متحده در پرونده INS v. Chadha استفاده از قطعنامههای دو مجلسی در حوزه اختیارات جنگی را برای الزام رئیسجمهور بیاعتبار اعلام کرد.
در اواخر دهه ۱۹۸۰ نیز دولت رونالد ریگان استدلال کرد که حملات آمریکا به کشتیها و سکوهای نفتی ایران در جریان آنچه به «جنگ نفتکشها» در سالهای ۱۹۸۷ و ۱۹۸۸ معروف شد، صرفاً رویدادهایی جداگانه بودهاند. این تفسیر به دولت اجازه میداد هر بار ساعت شمار قانون اختیارات جنگی را از نو آغاز کند و در نتیجه هرگز به محدودیت ۶۰ روزه برای جنگ بدون مجوز کنگره نرسد.
دولت باراک اوباما نیز استدلال مشابهی مطرح کرد. به گفته این دولت، پروازهای نظامیای که ایالات متحده پس از روز شصتم مداخله نظامی در لیبی در سال ۲۰۱۱ همچنان انجام میداد، به معنای مشارکت در «خصومتها» محسوب نمیشود.
در دوره جو بایدن نیز استدلالی مشابه مطرح شد. دولت آمریکا اعلام کرد که حملات سال ۲۰۲۴ علیه حوثیها موجب فعال شدن قانون اختیارات جنگی نمیشود؛ زیرا ناوهای آمریکایی که میان یمن و اسرائیل مستقر شده بودند—آنگونه که مقامهای آمریکایی پیشبینی میکردند—ابتدا از سوی حوثیها هدف قرار گرفته بودند. ایالات متحده در پاسخ به این حمله، کارزار بمباران یکسالهای را در یمن آغاز کرد و وکلای دولت استدلال کردند که چون حوثیها آغازگر درگیری بودهاند، نیازی به مجوز کنگره وجود ندارد.
در مجموع، نتیجه چنین تفسیرهایی آن بوده است که قانون اختیارات جنگی—به تعبیر حقوقدان آمریکایی جک گلداسمیت—به چیزی شبیه «پنیر سوئیسی» تبدیل شده است؛ قانونی که آنقدر از استثناها و تفسیرهای گوناگون سوراخ شده که کارایی اولیه خود را از دست داده است.
گسترش دامنه مجوز استفاده از نیروی نظامی
در کنار این روند، برای محدودتر کردن دامنه قانون اختیارات جنگی، همه دولتها از زمان جرج دبلیو بوش تاکنون به تفسیرهای بسیار گسترده از مجوز استفاده از نیروی نظامی سال ۲۰۰۱ استناد کردهاند؛ قانونی که پس از حملات ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ توسط کنگره تصویب شد.
این قانون در متن خود بهصراحت استفاده از نیروی نظامی آمریکا را تنها علیه گروههایی مجاز میدانست که ارتباط مشخصی با حملات ۱۱ سپتامبر—بهویژه القاعده—داشتند. با این حال، وکلای دولتهای بوش و اوباما دامنه آن را به گونهای تفسیر کردند که شامل «گروههای مرتبط» نیز شود؛ گروههایی که نهتنها ارتباط مستقیمی با حملات ۱۱ سپتامبر نداشتند، بلکه در برخی موارد حتی در زمان وقوع آن حملات نیز وجود نداشتند.
برای مثال، وکلای دولت اوباما این قانون را بهگونهای تفسیر کردند که عملیات نظامی علیه داعش را نیز در بر بگیرد؛ گروهی منشعب از القاعده که بعدها از آن جدا شد. هرچند دولت دونالد ترامپ مبنای حقوقی حمله به شبهنظامیان جهادی در نیجریه در دسامبر ۲۰۲۵ را بهطور کامل توضیح نداد، اما اعلام کرد اهداف این حمله با داعش مرتبط بودهاند—نشانهای که حاکی از استناد به همان مجوز استفاده از نیروی نظامی سال ۲۰۰۱ بود.
نقش کنگره و دادگاهها در فرسایش این سازوکار
بهجای آنکه اجازه داده شود قوه مجریه از این مجوز بهعنوان توجیهی تقریباً بیپایان برای استفاده از نیروی نظامی بهره ببرد، کنگره و دادگاهها—که در جریان دعاوی مربوط به بازداشتشدگان در چارچوب جنگ جهانی علیه تروریسم با این قانون سروکار داشتند—میتوانستند اصرار کنند که رؤسای جمهور برای هدف قرار دادن گروههایی که بهطور معقول تحت پوشش قانون اولیه قرار نمیگیرند، مجوزهای تازهای از کنگره درخواست کنند.
در چنین حالتی، هر پیشنهاد میتوانست بهطور عمومی مورد بررسی و بحث قرار گیرد و حتی با محدودیتهای زمانی و جغرافیایی مشخص همراه شود. اما در عمل، دادگاهها تا حد زیادی به قوه مجریه اعتماد کردند و کنگره نیز با تصویب قوانین بودجهای مرتبط، عملاً به مهر تأیید خودکار برای تصمیمهای کاخ سفید تبدیل شد.
به نظر نمیرسد دولت ترامپ برای حملات اخیر علیه ایران به مجوز سال ۲۰۰۱ استناد کرده باشد؛ بلکه بیشتر به نوعی استدلال ضعیف در چارچوب دفاع مشروع اشاره کرده است. با این حال، فرسایش نقش کنگره و دستگاه قضایی در طول زمان باعث شده افکار عمومی آمریکا به روندی تقریباً پادشاهگونه در تصمیمگیری درباره جنگ عادت کند—و همین امر مسیر را برای پذیرش هرگونه توجیهی از سوی قوه مجریه هموارتر کرده است.
جلوی آن مرد را بگیرید
حتی تلاشهایی که در ظاهر برای مهار قدرت قوه مجریه امیدوارکننده به نظر میرسیدند نیز در عمل ناکام ماندهاند. میان سالهای ۲۰۰۴ تا ۲۰۰۸، دیوان عالی ایالات متحده مجموعهای از آرای قضایی صادر کرد که استدلال دولت جرج دبلیو بوش را رد میکرد؛ استدلالی که مدعی بود هیچ دادگاهی در آمریکا حق بررسی قانونی بودن بازداشتها در زندان نظامی آمریکا در گوانتانامو در کوبا را ندارد. دولت بوش پس از حملات ۱۱ سپتامبر مظنونان تروریسم را به این زندان منتقل کرده بود.
با این حال، هرچند دیوان عالی حق دادگاهها را برای بررسی قانونی بودن بازداشت افراد در گوانتانامو بدون طرح اتهام حفظ کرد، اما قضات از ارائه راهنمایی مشخص به دادگاههای پایینتر درباره اینکه چه کسانی میتوانند یا نمیتوانند بازداشت شوند خودداری کردند. به این ترتیب، پرسشهای اساسی درباره اینکه چه کسی میتواند به عنوان «رزمنده دشمن» بازداشت شود—و در نتیجه چه کسی میتواند در میدان نبرد به عنوان یک رزمنده هدف قرار گرفته و کشته شود—به دادگاههای پایینتر واگذار شد.
زمانی که دولت باراک اوباما در سال ۲۰۰۹ با وعده بستن زندان گوانتانامو ظرف یک سال به قدرت رسید، با یک تصمیم دشوار روبهرو شد: تا چه اندازه باید بر حق ادامه بازداشت زندانیانی پافشاری کند که برخی از آنها در بهترین حالت ارتباطی بسیار ضعیف با القاعده یا حملات ۱۱ سپتامبر داشتند؟
در نهایت، دولت تصمیم گرفت بهطور کامل از این اختیار دفاع کند. قضاتی که رویکردی همراهانه داشتند نیز با بازداشت نامحدود افراد بر اساس شواهدی که گاه بسیار ضعیف بود—از جمله ادعای عضویت مستمر در القاعده یا گروههای مرتبط—موافقت کردند. این تصمیمها در عمل مهر تأیید قضایی بر ادعاهای گستردهتر ارتش درباره اینکه چه کسانی میتوانند بر اساس مجوز استفاده از نیروی نظامی سال ۲۰۰۱ کشته یا بازداشت شوند زد؛ ضمن آنکه بازداشت افرادی را که دولت در نهایت قصد آزادی آنها را داشت نیز طولانیتر کرد.
دولت اوباما میتوانست در انتخاب پروندههایی که برای دفاع از بازداشتها در دادگاهها مطرح میکرد، دقت بیشتری به خرج دهد تا مجبور نشود اختیاراتی چنین گسترده را مطرح کند. همچنین میتوانست از کنگره بخواهد نسخهای اصلاحشده از AUMF تصویب کند که با نیازهای عملیاتی آن هماهنگ باشد، بهجای آنکه قانونی که هرچه بیشتر قدیمی میشد را تا این حد کش بدهد.
اما دولت نگران آن بود که در صورت چنین اقدامی، به نرمش در برابر تروریسم متهم شود. همچنین بیم آن میرفت که اگر از کنگره درخواست اصلاح قانون کند، کنگره اختیاراتی حتی گستردهتر تصویب کند و سپس دولت را به دلیل گسترش ندادن «جنگ علیه ترور» مورد انتقاد قرار دهد. در نتیجه، در تلاش برای اجتناب از این خطرات سیاسی، دولت فضایی ایجاد کرد که در آن در داخل قوه مجریه این تصور شکل گرفت که «تفسیرهای خلاقانه حقوقی» راهی قابل قبول برای دور زدن کنگره است.
به این ترتیب، حتی در حالی که دولت میکوشید خود را پایبند به حاکمیت قانون نشان دهد، از بیرون چنین به نظر میرسید که محدودیتهای حقوقی استفاده از زور را قابل انعطاف تلقی میکند.
تداوم همان روند
از آن زمان نیز وضعیت چندان بهتر نشده است. با تکیه بر همان منطقی که دولت اوباما در عملیات نظامی بدون مجوز کنگره در لیبی به کار برد، نخستین دولت دونالد ترامپ نیز در سالهای ۲۰۱۷ و ۲۰۱۸ دو بار بدون تأیید کنگره به سوریه حمله کرد.
جو بایدن نیز—با وجود آنکه در سال ۱۹۸۸ زمانی که سناتور بود مقالهای علمی در حمایت از اصلاح قانون اختیارات جنگی نوشته بود—در دوران ریاستجمهوری خود اقدام قابل توجهی برای پیشبرد چنین اصلاحاتی انجام نداد و در عین حال وارد یک درگیری نظامی بدون مجوز کنگره با حوثیها شد.
زمانی که ترامپ در سال ۲۰۲۵ دوباره به قدرت بازگشت، چارچوبهای محدودکننده قدرت اجرایی—یا همان «گاردریلها»—احتمالاً حتی ضعیفتر از زمانی بودند که او در سال ۲۰۲۱ کاخ سفید را ترک کرده بود.
مسئولیت کنگره
در واقع، کنگره مجبور نبود با این فرسایش اختیارات خود کنار بیاید. این نهاد میتوانست از تخصیص بودجه برای جنگهایی که هرگز مجوز آنها را صادر نکرده بود خودداری کند یا جلسات نظارتی بسیار جدیتری برگزار کند. همچنین میتوانست قوانین اصلاحی برای تقویت قانون اختیارات جنگی و مجوز استفاده از نیروی نظامی تصویب کند—حتی اگر انتظار میرفت رئیسجمهور آنها را وتو کند—تا کاخ سفید مجبور شود هزینه سیاسی آن را بپردازد. سپس نیز میتوانست عناصر این اصلاحات را در لوایحی که تصویب آنها ضروری است، مانند لایحه سالانه مجوز بودجه دفاعی، بگنجاند.
با این حال، قانونگذاران اغلب ترجیح دادهاند بر قطعنامههای مخالفت تمرکز کنند؛ قطعنامههایی که طبق نسخه اصلاحشده قانون اختیارات جنگی با روندی سریع بررسی میشوند و خواستار پایان دادن به درگیریها هستند. قانونگذاران میدانند هر قطعنامهای که به دست رئیسجمهور برسد، تقریباً حتماً وتو خواهد شد و تبدیل شدن آن به قانون نیازمند اکثریتی بسیار بزرگ است که بهندرت به دست میآید.
در حال حاضر نیز چندین قطعنامه مشابه در مجلس سنا و مجلس نمایندگان آمریکا در حال بررسی است. چنین رأیگیریهایی ممکن است تا حدی تأثیر سیاسی داشته باشند—برای مثال، یکی از این قطعنامهها ظاهراً باعث شد دولت نخست ترامپ تا حدی از حمایت خود از کارزار نظامی ائتلاف به رهبری عربستان در یمن بکاهد—اما در عمل قدرت اجرایی چندانی ندارند.
اگر کنگره واقعاً میخواهد قوه مجریه را مجبور کند که در تصمیمهای مربوط به جنگ با آن مشورت کند، نمیتواند صبر کند تا زمانی که هواپیماهای آمریکایی پیشاپیش بمبهای خود را بر زمین انداخته باشند.
در برابر تمرکز قدرت جنگ در دست رئیسجمهور
با وجود آنکه بسیاری از کارشناسان حقوقی اذعان دارند تمرکز فزاینده اختیارات جنگ در دست رئیسجمهور آمریکا با طراحی قانون اساسی—که هدف آن کاهش خطر تصمیمهای شتابزده برای ورود به جنگ بود—در تضاد قرار دارد، هنوز اجماع روشنی درباره نحوه اصلاح این وضعیت شکل نگرفته است.
برخی از کارشناسان ترجیح میدهند روند تدریجی انتقال قدرت به رئیسجمهور را بپذیرند. استدلال آنان این است که در جهانی پرمخاطره، دولت آمریکا نمیتواند برای تصمیمگیری درباره استفاده از زور وارد بحثهای طولانی و پیچیده شود. گروهی دیگر نیز معتقدند اگر کنگره قدرت بیشتری در این زمینه داشته باشد، ممکن است از صدور مجوز جنگ به دلایل سیاسی خودداری کند تا به رئیسجمهور آسیب بزند، یا با صدور مجوزهای گستردهتر او را به اتخاذ مواضع تندتر سوق دهد.
با این حال، حفظ وضعیتی که در آن هر رئیسجمهور آمریکا بتواند جنگی غیردفاعی علیه ایران را بدون اقناع کنگره یا مردم آمریکا آغاز کند، بهمراتب خطرناکتر است. هیچ راهحل صرفاً حقوقی یا تکنوکراتیک نمیتواند تضمین کند که ایالات متحده در سیاست خارجی خود تصمیمهای درستی بگیرد. در واقع، برخی از بزرگترین فاجعههای راهبردی آمریکا پس از جنگ جهانی دوم نیز دستکم تا حدی با مجوز کنگره رخ دادهاند؛ از جمله جنگ ویتنام که با قطعنامه خلیج تونکین در سال ۱۹۶۴ مجاز شمرده شد و حمله به عراق در سال ۲۰۰۳ که با مجوز استفاده از نیروی نظامی سال ۲۰۰۲ (AUMF) تصویب شد.
با این حال، هدف از الزام رئیسجمهور به مراجعه به کنگره تضمین نتایج درست نیست. هدف آن است که بحث عمومی شکل بگیرد، مانعی در مسیر ورود به جنگهای انتخابی ایجاد شود و نمایندگان منتخب مردم مجبور شوند موضعی اتخاذ کنند که بعداً در برابر رأیدهندگان پاسخگوی آن باشند. چنین سازوکاری کمک میکند تا نظام سیاسی آمریکا بتواند از اشتباهات گذشته درس بگیرد.
ضرورت اصلاح قوانین اختیارات جنگی
بازسازی چنین سیستمی نیازمند تلاش مشترک قانونگذاران و قوه مجریه است؛ قوه مجریهای که باید برخلاف دولت ترامپ آمادگی بیشتری برای واگذاری بخشی از قدرت خود داشته باشد.
در این چارچوب، کنگره باید برای احیا و تقویت قانون اختیارات جنگی ۱۹۷۳ تلاش کند. پیش از انتخاب مجدد ترامپ، هر دو مجلس سنا و نمایندگان در حال بررسی طرحهایی در این زمینه بودند.
در مجلس سنا قانون اختیارات امنیت ملی و در مجلس نمایندگان لایحهای تقریباً مشابه با عنوان قانون اصلاحات و پاسخگویی امنیت ملی مطرح شده بود. این طرحها بسیاری از خلأهای موجود در قانون فعلی را برطرف میکنند.
از جمله، این طرحها تعاریف دقیقتری برای مفاهیمی مانند «خصومتها» و «اعزام نیرو» ارائه میدهند؛ امری که استدلال وکلای قوه مجریه مبنی بر اینکه برخی عملیاتهای مرگبار نظامی مشمول قانون اختیارات جنگی نمیشوند را دشوارتر میکند. همچنین این طرحها مهلت ۶۰ روزه برای عملیات نظامی بدون مجوز کنگره را به ۲۰ روز کاهش میدهند تا رؤسای جمهور نتوانند با این تصور که میتوانند جنگی کوتاه را بدون نیاز به مجوز آغاز و پایان دهند، از قانون عبور کنند. افزون بر این، طرحها پیشبینی میکنند که بودجه جنگهایی که پس از پایان این مهلتها ادامه پیدا کنند قطع شود.
بازنگری در مجوز استفاده از نیروی نظامی ۲۰۰۱
در کنار این اصلاحات، باید درباره مجوز استفاده از نیروی نظامی سال ۲۰۰۱ نیز تصمیمگیری شود. اگر قوه مجریه همچنان بخواهد به این قانون استناد کند، باید در برابر کنگره نشان دهد که این قانون همچنان برای مقابله با تروریسم ضروری است.
اگر چنین استدلالی قانعکننده نباشد، این مجوز باید لغو شود. اگر هم ضرورت آن تأیید شود، باید با قانونی دقیقتر و محدودتر جایگزین شود؛ قانونی که بهطور مشخص گروههایی را که آمریکا علیه آنها در حال جنگ است و مناطق جغرافیایی این جنگ را تعیین کند. همچنین باید تصریح کند که پیش از هدف قرار دادن هر گروه جدید—حتی اگر با گروههای ذکرشده ارتباط داشته باشد—مجوز جداگانهای از کنگره دریافت شود.
هر قانون جایگزین، و در واقع هر مجوز جنگی، باید شامل بندی باشد که کنگره را ملزم کند پس از دو یا سه سال آن را تمدید کند تا تأمین مالی ادامه یابد. چنین سازوکاری مانع آن میشود که قانونگذاران پس از رأی دادن به آغاز یک جنگ، مسئولیت آن را کنار بگذارند و آنها را مجبور میکند در طول جنگ هزینهها و منافع آن را بهطور مستمر ارزیابی کنند.
ضرورت اصلاح در قوه مجریه
در نهایت، قوه مجریه نیز باید از تلاش برای دور زدن محدودیتهای قانونی اختیارات جنگی از طریق تفسیرهای کشدار از قانون دست بردارد.
یکی از گامهای مهم در این مسیر میتواند لغو برخی از نظرات حقوقی دفتر مشاوره حقوقی وزارت دادگستری باشد که قدرت ریاستجمهوری را بیش از حد گسترش دادهاند؛ از جمله نظر حقوقی سال ۱۹۸۹ که راه را برای دور زدن حقوق بینالملل باز میکند و نظرات سالهای ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ که این تصور را القا میکنند رئیسجمهور میتواند در شرایط مرتبط با تروریسم یا سلاحهای کشتار جمعی بدون مجوز کنگره وارد جنگ شود.
مسئولیت مشترک برای اصلاح
بدیهی است که این اصلاحات آنقدر سریع اجرا نخواهند شد که مانع از آن شوند که ترامپ بهطور یکجانبه جنگی پرخطر علیه ایران را دنبال کند. اگر کنگره بخواهد او را مهار کند، بهترین ابزارش قطع بودجه جنگ است—اقدامی که در هر شرایطی دشوار است، بهویژه با توجه به آنکه جمهوریخواهان هر دو مجلس کنگره را در اختیار دارند. با این حال، اکنون زمان آن رسیده است که زمینه اصلاحات آینده فراهم شود.
در طول دههها، وکلای امنیت ملی در دولتهای هر دو حزب، همراه با کنگرهای منفعل و دستگاه قضاییای که اغلب همراهی کرده است، محدودیتهایی را که قرار بود استفاده از زور را مهار کنند تضعیف کردهاند و به این ترتیب زمینه را برای شکلگیری ریاستجمهوری فراهم کردهاند که تقریباً بدون محدودیت میتواند درباره جنگ و صلح تصمیم بگیرد.
تخلفات ترامپ ممکن است بسیار شدید و آشکار باشد، اما این واقعیت نسلی از وکلا، قانونگذاران و قضات را از مسئولیت خود مبرا نمیکند. اصلاحات همچنان ممکن است—اما تنها در صورتی که کسانی که طی سالها با تصمیمهای کوتاهبینانه و مدیریت ضعیف این چارچوبهای قانونی را تضعیف کردهاند، اکنون برای بازسازی آنها نیز متعهد شوند.
