کوروش احمدی، دیپلمات پیشین ایران در سازمان ملل و کارشناس ارشد سیاست خارجی، در یادداشتی نوشت: کشورهای حاشیه خلیجفارس و قدرتهای دریایی جهانی همیشه طی دههها اهمیت زیادی برای کنترل تحولات تنگه هرمز قائل بودند و آن را عامل مهمی در پیشبرد دستور کار منطقهای و جهانیشان بشمار آورند. در نتیجه، همیشه مسلم بوده که اگر برخوردی بین کشورهای این منطقه یا بین یک کشور در این منطقه با یک قدرت جهانی رخ دهد، محل اصلی برخورد و عمده تمرکز نظامی بر روی تنگه هرمز خواهد بود.
عواقب ناشی از محدود شدن تردد در تنگه هرمز طی نزدیک به یک ماه گذشته عملا درجه اهمیت این تنگه بین المللی را نشان داده است. آنچه این روزها در جریان است، اتفاقی است که طی سالها و دهه ها همواره موجب نگرانی کشورهای منطقه و جامعه بین المللی بوده است. وضعیت جاری نتیجه حمله غیرقانونی و متخلفانهای است که توسط آمریکا و اسرائیل علیه ایران انجام شده است.
با توجه به این تجاوزات دامنهدار، اقدام ایران در تعلیق رژیم حقوقی تنگهها با هدف دفاع از خود به لحاظ حقوقی موجه است. جامعه بینالمللی در شرایطی که اقدامی علیه این تجاوزات گسترده و در جهت محکومیت آن انجام نداده، نمیتواند نسبت به اقدام ایران در کنترل تردد در تنگه هرمز با ماهیتی تدافعی معترض باشد.
نگارنده در قسمت اول این یادداشت به تفصیل رژیم حقوقی عبور از تنگههای بینالمللی در شرایط عادی را که بر مبنای قواعد عرفی پیشینی مندرج در دو کنوانسیون حقوق دریاها ۱۹۵۸ و ۱۹۸۲ و قانون مناطق دریایی ایران مورخ ۱۳۷۲ تدوین شده، توضیح دادم. در این قسمت به سابقه تهدیدها علیه تنگه هرمز، اهمیت نظامی تنگه هرمز و تأثیر جنگ بر رژیم حقوقی تنگه هرمز پرداخته شده است.
سابقه تهدیدات علیه امنیت تنگه هرمز
تهدیداتی که پیش از این متوجه امنیت تردد در تنگه هرمز بوده، تنها جنبه نظری نداشته است و در عمل نیز طی چند دهه اخیر تهدیداتی متوجه دریانوردی بینالمللی در خلیج فارس و تنگه هرمز بوده است. در جریان جنگ نفتکشها از سال ۱۹۸۴ تا ۱۹۸۷ مجموعاً ۳۵۳ نفتکش در خلیجفارس هدف حمله قرار گرفتند.[۱] جنگ نفتکشها در این مدت موجب درگیریهای جدی بین نیروهای ایرانی و آمریکایی در خلیجفارس شد.[۲] در سال ۱۹۸۷ خطر بسته شدن تنگه هرمز بیش از هر زمان دیگر جدی شد. در ۲۷ مهر ۱۳۶۶(۱۹ اکتبر ۱۹۸۷)، آمریکا طی عملیاتی که مدعی بود به تلافی حمله موشکی ایران به یک نفتکش کویتی تحت پرچم آمریکا انجام شده، به دو سکوی نفتی فراساحلی ایران به نامهای رشادت (رخش سابق) و رسالت (رستم سابق) در جنوب جزیره لاوان حمله کرد و آنها را به آتش کشید. آمریکا حدود ۶ ماه بعد در ۲۹ فرودین ۱۳۶۷ (۱۸ آوریل ۱۹۸۸) به دو سکوی نفتی فراساحلی دیگر ایران به نامهای سلمان (ساسان سابق) و نصر حمله کرد. حمله موشکی یک ناو آمریکایی به هواپیمای مسافربری ایرانی در تیر ۱۳۶۷ بر فراز تنگه هرمز نیز موجب شد تا تنش بین ایران و آمریکا به اوج خود برسد و یک برخورد گسترده و دامنهدار بین ایران و آمریکا بیش از هر زمان دیگر محتمل شود.
اصطکاک گاه به گاه بین قایقهای تندرو ایرانی و شناورهای نظامی آمریکایی از سال ۲۰۰۷ به این سو یکی دیگر از منابع تنش در تنگه هرمز بوده است. ترامپ در جریان مبارزات انتخاباتی در سال ۲۰۱۶، دولت اوباما را متهم به کوتاهی و مصامحه در برابر این قبیل اقدامات در خلیجفارس کرد. در پی حادثهای از این نوع، ترامپ در ۲۲ آوریل ۲۰۲۰ طی توئیتی اعلام کرد که به نیروی دریایی آمریکا دستور داده است که در صورت تکرار چنین اتفاقاتی به قایقهای ایرانی شلیک کنند.[۳] حادثهای نیز در ژانویه ۲۰۱۶ در اطراف جزیره فارسی روی داد و منتهی به دستگیری تعدادی از پرسنل نظامی آمریکایی توسط سپاه پاسداران شد. آمریکا مدعی شد که این قایقها در حال عبور بیضرر از دریای سرزمینی ایران بودهاند.[۴]
اتفاقات دیگری نیز طی ۱۵-۱۰ سال گذشته در ارتباط با امنیت تنگه هرمز رخ داده و موجب تشدید تنش و افزایش نگرانی در مورد امنیت عبور و مرور از این تنگه شده بود. در سال ۲۰۱۰ یک گروه وابسته به القاعده با نام تیپ عبدالله عظام اقدام به بمبگذاری در یک نفتکش ژاپنی با بار ۲ میلیون بشکه نفت کرد که خسارات عمده و نشت قابلملاحظه نفت به دریا را در پی نداشت. حمله به ۴ کشتی (دو نفتکش عربستان در نزدیکی فجیره در مه ۲۰۱۹ و حمله به دو نفتکش در دریای عمان در ۱۳ ژوئن ۲۰۱۹)، در زمره دیگر حوادث در حوالی تنگه هرمز بودند. ادعای انگلیس مبنی بر تلاش سه قایق ایرانی برای ممانعت از عبور یک کشتی تجاری انگلیسی از تنگه هرمز در ژوئیه ۲۰۱۹ و توقیف یک کشتی ایرانی توسط انگلیس در جبلالطارق در ۴ ژوئیه ۲۰۱۹ با ادعای حمل نفت برای سوریه، توقیف یک کشتی انگلیسی در ۱۹ ژوئیه ۲۰۱۹ در تنگه هرمز به اتهام نقض مقررات دریایی و سرنگونی یک پهباد آمریکایی گلوبال هاک توسط ایران در ۲۰ ژوئن ۲۰۱۹ در نزدیکی تنگه هرمز حمله به یک کشتی خودروبر متعلق به یک تبعه اسرائیلی در ۲۶ فوریه ۲۰۲۱ با راکت یا مین در خروجی تنگه هرمز به سمت دریای عمان در فروردین ۱۴۰۰ از دیگر حوادثی بود که موجب تنش جدی در منطقه و افزایش احتمال درگیری بین ایران و آمریکا در تنگه هرمز و توقف تردد از این گذرگاه بود.[۵]
نفتکشهای غولآسای امروزی با ظرفیت بیش از ۲ میلیون بشکه نفت خود میتوانند منشأ تهدیدات قابلتوجهی برای محیطزیست و خسارات عظیم برای سالها و حتی دهها سال باشند. ارزش نفتی نیز که در این نفتکشها حمل میشود، فوقالعاده زیاد است. بسته به ظرفیت نفتکش و قیمت نفت در هر مقطع زمانی ارزش نفت هر نفتکش میتواند بین ۵۰ تا ۲۰۰ میلیون دلار باشد. برغم اهمیت تنگه هرمز و آسیبپذیری آن، تنها ترتیبات بینالمللی که برای اداره این تنگه در نظر گرفته شده، محدود به مفاد فصل سوم کنوانسیون قانون دریاها است؛ کنوانسیونی که ایران و آمریکا آن را امضا کرده اما تصویب نکردهاند.[۶] مشکل این است که به خاطر اختلافات سیاسی و بیاعتمادی شدید هیچ اجماعی در مورد یک رهیافت جمعی منطقهای برای حفظ امنیت تنگه وجود ندارد و نهتنها ایران و آمریکا بلکه تقریباً همه کشورهای منطقه به نیات هم مشکوکاند.
اهمیت نظامی تنگه هرمز و امکان بسته شدن آن
تنگه هرمز به دلیل اهمیت ژئوپلیتیک آن و اهمیتی که همیشه برای مبادلات تجاری بینالمللی و تردد کشورها داشته، همواره مورد توجه قدرتهای دریایی منطقهای و جهانی بوده است. به همین دلیل قدرتهای جهانی همیشه تلاش داشتهاند تا از طریق ایجاد پایگاه نظامی در این تنگه یا حواشی آن موقعیت خود در خلیجفارس را تحکیم کنند.
با توجه به تنش فزاینده در خلیجفارس طی ۵ دهه گذشته، تلاش برای ایجاد پایگاه نظامی و حضور نظامی در این منطقه به نحو بیسابقهای افزایش یافته و اکنون شماری از کشورها از آمریکا گرفته تا بعضی کشورهای اروپایی و حتی ترکیه اقدام به ایجاد پایگاههای نظامی در اغلب کشورهای عربی منطقه کردهاند.
ضمن اینکه یکی از دلایل قدرتهای جهانی برای ایجاد پایگاه نظامی در منطقه اطمینان از باز نگهداشتن تنگه هرمز است، این تنگه به نوبه خود بهعنوان تنها راه دسترسی دریایی به این پایگاهها نیز از اهمیتی مضاعف برخوردار شده است. به این دلیل، تنگه هرمز طی سالهای اخیر شاهد تردد فزاینده انواع شناورهای نظامی از جمله ناوهای هواپیمابر بوده که به لحاظ حقوقی و سیاسی حساسیتهای جدیدی را برانگیخته است.
موضوعی که چند دهه اخیر با توجه به افزایش اهمیت تنگه هرمز و نیز افزایش تنش در این تنگه و حواشی آن مورد بحث قرار داشته، امکان بستن این تنگه توسط کشورهای ساحلی آن است. با توجه به مفاد کنوانسیون قانون دریاها، اگر کشوری به هر وسیله مثلاً مینگذاری اقدام به بستن تنگهها به روی کشتیهای نظامی و غیر نظامیکند، این کار میتواند در حکم استفاده غیرقانونی از زور و نقض حقوق بینالملل عرفی و منشور ملل متحد باشد. اما سؤال اینجا است که اگر یک کشور ساحلی هدف حمله هوایی یا زمینی قرار گیرد، بدون اینکه اقدام مهاجمین جنبه دفاعی داشته یا بر مبنای مجوز لازم از شورای امنیت باشد، آیا در چنین فرضی کشور ساحلی که هدف حمله قرار گرفته میتواند اقدام به بستن تنگه واقع در دریای سرزمینی خود کند یا خیر.
حقوق جنگهای دریایی در حقوق بینالمللی عرفی، بهویژه در یادداشت سن رومئو راجع به حقوق بینالملل در جنگها[۷]ی دریایی[۸]، یکی از مراجع در این مورد است. در این زمینه حق دفاع از خود در چارچوب قواعد مربوط بهضرورت و رعایت تناسب[۹] مورد توجه قرار دارد و در چنین حالتی بحثهای بیپایان و له و علیه در مورد اینکه آیا به لحاظ حقوقی بستن یک تنگه بر روی کشتیهای تجاری در این چارچوب میگنجد یا نه انجام شده و همچنان در حال انجام است.
تا آنجا که به ایران و تنگه هرمز مربوط میشود، مهم این است که اولاً تنگه هرمز مطابق کنوانسیون ۱۹۸۲ در زمره تنگههایی است که مطابق تعاریف ارائه شده در ماده ۳۷ و بند یک ماده ۳۸ این کنوانسیون رژیم عبور ترانزیت در آن اعمال میشود. ثانیاً ایران دو کنوانسیون ۱۹۵۸ و ۱۹۸۲ را امضا کرده است. در بند ۴ ماده ۱۶ کنوانسیون نخست «حق عبور بیضرر» در تنگهها غیرقابل تعلیق اعلام شده و در مواد ۳۸ و ۴۴ کنوانسیون دوم از غیرقابل تعلیق بودن «حق عبور ترانزیت» در تنگههای بینالمللی سخن رفته است و امضا کنندگان یک کنوانسیون مطابق ماده ۱۸ کنوانسیون قانون معاهدات ۱۹۶۹ متعهد به عدم انجام اقدامی هستند که به هدف و منظور آن معاهده لطمه وارد کند. اطلاق این دو کنوانسیون در مورد حق عبور از تنگهها عام است و استثنایی برای آن در نظر گرفته نشده است.
با این حال، قانون مناطق دریایی ایران ۱۳۷۲ حاوی نکاتی در این مورد است. اولاً در این قانون مطابق کنوانسیون ۱۹۵۸ حق عبور بیضرر مبنای کار است و سخنی از حق عبور ترانزیت به نحو مندرج در کنوانسیون ۱۹۸۲ در میان نیست. ثانیاً تمرکز این قانون بر دریای سرزمینی به معنای عام کلمه است و در آن سخنی از تنگه هرمز و آب های سرزمینی ایران در این تنگه و رژیم حقوقی خاصی برای آن نرفته است. بر این دو مبنا، در ماده ۸ تصریح شده که ایران حق تعلیق حق عبور بیضرر در قسمتهایی از دریای سرزمینی خود را دارد. در این ماده اشارهای به موقتی بودن و غیرتبعیض آمیز بودن این تعلیق که در دو کنوانسیون ۱۹۵۸ و ۱۹۸۲ بر آن تأکید شده، نشده است. در ماده ۹ نیز اگرچه عبور برخی شناورهای خاص، ازجمله شناورهای جنگی، از دریای سرزمینی ایران موکول به دریافت اجازه قبلی شده، اما در پی آن اقدامی عملی برای اعمال آن صورت نگرفته است.
نکته مهم در مورد تنگه هرمز این است که به علت عمق بیشتر آب در دریایی سرزمینی عمان، مسیرهای پیش بینی شده در طرح تفکیک ترافیک دریایی(ISS) این تنگه در آبهای عمان قرار دارد. بهعبارتدیگر، اگر ایران حق عبور بیضرر در دریای سرزمینی خود در داخل تنگه هرمز را به حال تعلیق درآورد، شناورهای خارجی همچنان قادر به ادامه تردد در دریای سرزمینی عمان خواهند بود.
بااینحال، طبق موافقتنامهای که در مارس ۱۹۷۴ بین دو دولت ایران و عمان منعقد شد، مسئولیت دفاع از تنگه هرمز و نظارت بر تردد دریـایی آن بـه بهطور مشترک بر عهده دو دولت است. از ۱۹۷۸ ایران و عمان مدیریت تردد در تنگه هرمز را از طریق گشت مشترک انجام دادهاند.
نکته مهم دیگر این است که اگرچه در داخل تنگه هرمز مسیرهای طرح تفکیک ترافیک دریایی در داخل دریای سرزمینی عمان است، اما این مسیرها در ادامه از دریای سرزمینی جزایر ایرانی تنب بزرگ و تنب کوچک و فارور میگذرند. ممکن است گفته شود با توجه به این امر ایران میتواند عبور از این قسمتهای دریای سرزمینی خود را به حالت تعلیق درآورد. البته بر مبنای قانون مناطق دریایی ایران چنین امکانی وجود دارد، اما سؤال این است که در این منطقه از خلیجفارس که عرض آن بین بستانه در ساحل ایران تا شهر دوبی به حدود ۱۵۰ کیلومتر میرسد، آیا امکان جابجایی مسیر برای کشتیها وجود دارد یا خیر.
جنگ و تأثیر آن بر رژیم حقوقی تنگه هرمز
سؤال دیگر در مورد بروز وضعیت منازعه مسلحانه مانند جنگ تجاوزکارانه کنون و تأثیر آن بر حق عبور ترانزیت بر اساس کنوانسیون ۱۹۸۲ است. بهعبارتدیگر، این سؤال مطرح است که اگر حملهای علیه قلمرو ایران بدون مجوز شورای امنیت انجام شود، آیا مفاد کنوانسیون ۱۹۸۲ همچنان معتبر است یا ایران میتواند به قوانین جنگ متوسل شود و علیه عبور کشتیها از تنگه هرمز دست به اقدام بزند، بهویژه اگر به نظر آید که این کشتیهای عبوری به دشمن کمک میکنند. این سؤال مهمی است و جوابهایی که از دیدگاه حقوقی صرف به آن داده میشود به شرح زیر قابل تلخیص است:
اولاً در کنوانسیون ۸۲ به عبور شناورها بهطورکلی و شناورهای خارجی در جریان منازعه مسلحانه پرداخته نشده و رابطه بین کنوانسیون ۱۹۸۲ و قوانین جنگهای دریایی ناروشن باقیمانده است. ثانیاً به این امور بیشتر در چارچوب قاعده ضرورت و رعایت تناسب[۱۰] و حق تأمین امنیت[۱۱] که در حقوق عرفی به رسمیت شناخته شده و ازجمله رویه رایج در جریان جنگ جهانی دوم پرداخته میشود. سابقه موجود نیز حاکی از آن است که ایران در جریان جنگ ایران و عراق حق عبور از دریای سرزمینی خود را به حال تعلیق درآورد، اما هیچگاه حتی در اوج تنش و منازعه با عراق و آمریکا اقدام به بستن تنگه هرمز نکرد. ایران تنها برخی شرایط را برای عبور شناورها اعمال کرد که از آن جمله میتوان به محدود کرد عبور کشتیها تنها در روز و استفاده کشتیها از مشاور محلی[۱۲] حین عبور از تنگه هرمز و الزام بهپیش آگهی ۴۸ ساعته برای نفتکشها اشاره کرد.
با تشدید منازعات توقف و بازرسی کشتیها در صورت سوءظن در مورد حمل سلاح برای دشمن نیز انجام میشد که با توجه به قواعد فوقالذکر امور پذیرفته شدهای بودند.[۱۳] البته با توجه به قطع دسترسی بنادر عراق به خلیجفارس در زمان جنگ، عراق اساساً نمیتوانست از این طریق اقلام نظامی و حتی غیرنظامی را دریافت کند.
بااینحال، میتوان در مورد اثر جنگ بر اجرای کنوانسیون ۱۹۸۲ در تنگه هرمز به رویههایی[۱۴] که در شرایط مشابه در گذشته شکل گرفته نیز اشاره کرد. مثلاً در جریان جنگ کویت در ۱۹۹۰ اقدامی از سوی نیروی دریایی آمریکا یا هیچ کشور دیگری برای جلوگیری از عبور شناورها در تنگه هرمز صورت نگرفت.
این میتواند به معنی شناسایی اعمال حق عبور ترانزیت در شرایط درگیری مسلحانه باشد. در جریان درگیریهای مسلحانه نسبتاً طولانی ایران با عراق و آمریکا در دهه ۱۹۸۰ در جریان جنگ نفتکشها و جنگ ایران و عراق، تنگه هرمز بخشی از منطقه بزرگ جنگی بود و کشتیهای حامل کالاهای تجاری توسط دو طرف هدف حمله قرار میگرفتند. در این رابطه، شورای امنیت در قطعنامه ۵۹۸ حمله به کشتیهای حامل کالاهای تجاری را محکوم کرد. اما در این دوره نیز اقدامی برای سلب حق عبور ترانزیت از تنگه هرمز به معنی خاص کلمه از سوی هیچ دولتی انجام نشد.
مجموعه این عوامل باعث شده تا هم کشورهای حاشیه خلیجفارس و هم قدرتهای دریایی جهانی همیشه طی دههها اهمیت زیادی برای کنترل تحولات این تنگه قائل باشند و آن را عامل مهمی در پیشبرد دستور کار منطقهای و جهانیشان بشمار آورند. در نتیجه، همیشه مسلم بوده که اگر برخوردی بین کشورهای این منطقه یا بین یک کشور در این منطقه با یک قدرت جهانی رخ دهد، محل اصلی برخورد و عمده تمرکز نظامی بر روی تنگه هرمز خواهد بود. آمریکا پیش از این مدعی بوده که سالانه بین ۶۸ تا ۸۳ میلیارد دلار یا ۱۲ تا ۱۵ درصد کل هزینههای نظامی اش را برای باز نگهداشتن راههای دریایی بینالمللی هزینه میکند. این دعاوی اگر درست باشد، حاکی از اهمیت زیادی است که قدرتهای بزرگ برای دریانوردی بین المللی قائلاند و منازعات حول و حوش این تنگه ها می تواند بسیار پر دامنه باشد.[۱۵]
..............................................................................
[۱] Antony Cordesman, The Tanker War and the Lessons of Naval Conflict, May ۱, ۱۹۹۰, CSIS, p. ۱۹
[۲] Operations Nimble Archer (October ۱۹۸۷) and Praying Mantis (April ۱۹۸۸).
[۳] Shawn Snow, Trump tweets that he’s instructed the Navy to ‘destroy’ any Iranian gunboats that harass US warships, Military Times, April ۲۲, ۲۰۲۰
[۴] Ibid.,
[۵][۵] Aljazeera, Explosion hits Israeli-owned cargo ship in Gulf of Oman, ۲۶ February ۲۰۲۱
[۶] [۶] https://www.weforum.org/agenda/۲۰۱۹/۰۷/why-is-the-strait-of-hormuz-so-important/
[۷]
[۸] San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflict at Sea (Louise Doswald-Beck ed., ۱۹۹۵), available at http://www.icrc.org/eng/resources/result/index.jsp?action=w۲g_redirect&txtQuery=۵۷JMST.
[۹] necessity and proportionality
[۱۰] necessity and proportionality
[۱۱] security requirements
[۱۲] compulsory pilotage
[۱۳] Giuseppe Cataldi, op. cit.
[۱۴] practices
[۱۵] The Institute for Environmental Diplomacy and Security (IEDS), University of Vermont, http://www.uvm.edu/ieds/node/۱۱۳۶
