شورای آتلانتیک در تحلیلی از توافق نفتی تازه میان آمریکا و ونزوئلا نوشته است این قرارداد صدساله که ۱۷ میدان بزرگ با حدود ۶۵ میلیارد بشکه ذخایر نفتی را در بر میگیرد، میتواند واشنگتن را به بازیگری مستقیم در بیش از ۷ درصد ذخایر اثباتشده نفت جهان تبدیل کند؛ با این حال، ابهامات حقوقی، نبود اجماع سیاسی در ونزوئلا، ضعف زیرساختها و تردید شرکتهای بزرگ نفتی، آینده این توافق را با پرسشهای جدی روبهرو کرده است.
به گزارش سرویس بینالملل جماران، اندیشکده «شورای آتلانتیک» در گزارشی تحلیلی به بررسی ابعاد توافق نفتی صدساله میان آمریکا و ونزوئلا، ابهامات حقوقی و سیاسی آن، چشمانداز ورود شرکتهای بزرگ نفتی و چالشهای زیرساختی صنعت انرژی ونزوئلا پرداخت و نوشت: ناظران بازار نفت در آخر هفته گذشته غافلگیر شدند؛ زمانی که دولت آمریکا از توافقی که آن را «تاریخی» توصیف کرده با دولت ونزوئلا خبر داد. طبق گزارشهای منتشرشده، این توافق قرار است شامل ۱۷ میدان بزرگ نفتی ونزوئلا و حدود ۶۵ میلیارد بشکه ذخایر نفتی باشد و در قالب یک قرارداد امتیازدهی صدساله اجرا شود.
در گستردهترین تفسیر از این توافق دوجانبه که هنوز جزئیات محدودی از آن منتشر شده است، دولت آمریکا میتواند کنترل مستقیم بیش از ۷ درصد از کل ذخایر اثباتشده شناختهشده نفت جهان را در اختیار بگیرد.
دونالد ترامپ، رئیسجمهور آمریکا، نیز روز یکشنبه اعلام کرد نفت تولیدشده در چارچوب این توافق به پر کردن دوباره ذخایر راهبردی نفت آمریکا (SPR) که در سطوحی تاریخی و بسیار پایین قرار دارند، کمک خواهد کرد. او این نفت را «هدیهای از ونزوئلا به مردم ایالات متحده» توصیف کرد.
در حالی که دولت آمریکا بهدرستی تلاش میکند از اهرم نفوذ خود برای اطمینان از شکلگیری یک چارچوب رقابتی در ونزوئلا استفاده کند؛ چارچوبی که درآمد مردم ونزوئلا را به حداکثر برساند و زمینه جذب سرمایه را فراهم کند، به نظر میرسد استفاده مؤثرتر از این اهرم میتوانست در مسیر اصلاح «قانون ارگانیک هیدروکربنها» و اجرای مقررات مرتبط با آن باشد.
هنوز باید منتظر انتشار جزئیات بیشتری از این توافق ماند، اما در شرایط فعلی، چهار عامل عمده وجود دارد که میتواند تعیین کند طرحی که تاکنون در گزارشها تشریح شده، تا چه اندازه قابلیت اجرا و دوام خواهد داشت.
۱. آیا این توافق میتواند شرکتهای نفت و گاز را برای سرمایهگذاری گسترده در ونزوئلا مطمئن کند؟
چارچوب اولیهای که تاکنون در گزارشهای مختلف از این توافق ارائه شده، در صنعت بینالمللی نفت و گاز که بیش از یک قرن سابقه دارد، بهشدت غیرمتعارف است.
طبق این گزارشها، قرار است یک شرکت خصوصی جدید که گفته میشود تحت مدیریت آلخاندرو بتانکور، سرمایهدار جنجالی ونزوئلایی، قرار خواهد داشت، امتیاز صدساله مجموعهای از میادین نفتی ونزوئلا با ذخایری برآوردشده در حدود ۶۵ میلیارد بشکه را دریافت کند.
دولت آمریکا نیز از طریق «دفتر سرمایه راهبردی» وزارت دفاع، ۵۵ درصد از تولید این میادین را در اختیار خواهد گرفت. این سهم، علاوه بر یک سهم مالکیتی، شامل حق تضمینشده برای خرید نفت به قیمت تمامشده نیز خواهد بود؛ سازوکاری که احتمالاً این پروژه را به گزینهای کمهزینه و مطلوب برای تأمین مجدد ذخایر راهبردی نفت آمریکا تبدیل میکند.
با این حال، حتی با وجود اینکه نیکلاس مادورو، رئیسجمهور پیشین ونزوئلا، مدتهاست کاراکاس را ترک کرده، واقعیتهای میدانی بخش نفت این کشور طی هشت ماه گذشته تغییر چندانی نکرده است.
همانطور که در تحلیل ماه ژانویه پیشبینی شده بود، ترکیب واقعیتهای دشوار ناشی از فرسودگی صنعت داخلی ونزوئلا و بیثباتی عمیق سیاسی در سطح حاکمیتی باعث شده حتی شرکتهای نفت و گاز دارای بیشترین توان مالی نیز تمایل چندانی به بررسی سرمایهگذاریهای بزرگ جدید در این کشور نداشته باشند.
فعالیت این شرکتها تاکنون عمدتاً به تقویت عملیات موجود و تثبیت کلی تولید محدود بوده است.
در این میان، تحولاتی که پیشبینی آنها ممکن نبود، از جمله مجموعهای از زمینلرزههای ویرانگر، بر مشکلات عمیق ونزوئلا افزوده و بحران انسانی در این کشور را نیز تشدید کرده است.
به همین دلایل، تولید نفت ونزوئلا از زمان روی کار آمدن دولت موقت تنها افزایش محدودی داشته است؛ افزایشی که عمدتاً از احیای عملیات در تأسیسات موجود ناشی شده است.
در مقابل، سرمایهگذاریهای بزرگ جدید از سوی شرکتهای بزرگ نفتی و غولهای بینالمللی این صنعت که منابع لازم برای ساخت زیرساختهای حیاتی جدید و توسعه میادین تازه برای تولید را در اختیار دارند، تاکنون شکل نگرفته است.
این وضعیت حتی در دورهای ادامه داشته که همزمان با درگیری ایران، قیمت نفت افزایش یافته و بازارهای جهانی با محدودیت عرضه روبهرو بودهاند.
بهطور معمول، شرکتهای فعال در صنعت نفت و گاز با دولتها یا نمایندگان رسمی آنها همکاری میکنند تا قراردادهای اجاره یا امتیاز بهرهبرداری را به دست آورند. پس از آن نیز مذاکرات مفصلی درباره موضوعاتی چون مدت قرارداد، جدول زمانی، مسئولیتهای تولیدکننده، نحوه تقسیم تولید، نقش شرکت ملی نفت، حقوق مربوط به فسخ قرارداد و مجموعهای از مسائل دیگر انجام میشود.
این توافقها بهشدت فنی، تخصصی و پیچیده هستند.
به بیان دیگر، سرمایهگذاران باید پیش از اختصاص میلیاردها دلار منابع مالی به یک پروژه، اطمینان داشته باشند که دقیقاً تحت چه شرایط، ضوابط و تعهدات قراردادی فعالیت خواهند کرد.
از این منظر، دولت ترامپ بهجای دنبال کردن رویکرد غیرمتعارف این توافق، یعنی یک قرارداد امتیازدهی دوجانبه مبهم که تحت مدیریت آمریکا قرار دارد، میتواند برای تغییر واقعیتهای موجود در میدان، ونزوئلا را به ادامه مسیر اصلاحات تشویق کند.
این اصلاحات باید به ایجاد چارچوبهای رقابتی برای مناقصه و اعطای امتیاز بهرهبرداری منجر شوند و همان سطح از اطمینان و قطعیت حقوقی را فراهم کنند که در صنعت بینالمللی نفت و گاز یک استاندارد محسوب میشود.
شرکتهایی که در حال بررسی سرمایهگذاریهای چند میلیارد دلاری در ونزوئلا هستند، باید بتوانند مستقیماً درباره قراردادهایی منصفانه و شفاف مذاکره کنند و در عین حال اطمینان داشته باشند که مفاد این قراردادها محترم شمرده شده و به اجرا گذاشته خواهد شد.
۲. آیا این توافق دوجانبه مبنای حقوقی دارد؟
علاوه بر چالشهای قراردادی مطرحشده، پرسش گستردهتری نیز درباره امکانپذیری حقوقی و قانونی کل این توافق دوجانبه وجود دارد.
قانون اساسی ونزوئلا تصریح میکند که دولت مالک تمامی منابع طبیعی این کشور است، اما میتواند برای بهرهبرداری از این منابع قراردادهایی منعقد کند که جبران مالی آنها یا بهصورت سهمی از تولید، یا در قالب مالیات و حق امتیاز انجام شود.
بر همین اساس، در نگاه نخست به نظر میرسد یک قرارداد امتیازدهی صدساله، مرزهای آنچه در این چارچوب قانونی مجاز است را تا حد زیادی تحت فشار قرار میدهد.
پرسش اصلی این است که آیا این چارچوب واقعاً با قانون اساسی ونزوئلا و «قانون ارگانیک هیدروکربنها»ی جدید این کشور که اوایل سال جاری تصویب شد، سازگار است یا خیر.
برای نمونه، آیا خرید نفت خام توسط ایالات متحده «به قیمت تمامشده» میتواند سطح حق امتیاز الزامی تعیینشده در قانون جدید ونزوئلا را تأمین کند؟
علاوه بر این، کدام نهادهای نظارتی ونزوئلا قرار است این پرداختها را بررسی کرده و صحت آنها را تأیید کنند؟
اگر ایالات متحده این حق امتیازها را پرداخت نکند، آیا شرکت خصوصی تولیدکننده نفت باید مسئول پرداخت آنها باشد؟
یا در نهایت، مردم ونزوئلا برای بهرهبرداری از داراییهایشان، مبلغی کمتر از آنچه قوانین جدید کشورشان مقرر کرده دریافت خواهند کرد؟
دهها پرسش مشابه درباره این توافق دوجانبه قابل طرح است و در حال حاضر نیز مطرح میشود.
با این حال، تقریباً همه این پرسشها به یک نتیجه محتمل منتهی میشوند: هر پروژهای که در چارچوب این امتیازدهی قرار گیرد، ممکن است با چالشهای حقوقی از سوی گروههای مختلف روبهرو شود؛ از دارندگان احتمالی قراردادهای موجود گرفته تا شهروندان ونزوئلا و البته یک دولت آینده این کشور.
در کنار این مسائل، این پرسش نیز مطرح است که اساساً یک نهاد دولتی آمریکا بر مبنای چه اختیار و مبنای قانونی میتواند وارد توافقی برای بهرهبرداری نفتی در یک کشور دیگر شود.
«دفتر سرمایه راهبردی» تاکنون هرگز برای اجرای برنامهای از این نوع یا مدیریت چنین سهم مالکیتی گستردهای در داراییهای ملی یک کشور خارجی مورد استفاده قرار نگرفته است؛ بهویژه آنکه قانون اساسی همان کشور، فروش این داراییها را ممنوع کرده است.
همانگونه که این توافق ممکن است در ونزوئلا با چالش مواجه شود، کاملاً محتمل است که دولتهای آینده ایالات متحده نیز با دیده تردید به آن نگاه کنند.
این احتمال بهویژه در صورتی تقویت خواهد شد که، همانطور که در ادامه بررسی خواهد شد، توافق مزبور در نهایت نتواند به افزایش عظیم تولید نفت که اکنون به آن امید بسته شده است، منجر شود.
۳. نبود اجماع سیاسی در ونزوئلا؛ آیا این توافق دوام سیاسی خواهد داشت؟
بحث درباره قانونی بودن این توافق، مستقیماً به مسئله دیگری منتهی میشود: دوام سیاسی آن.
دولت رودریگز که اکنون در تلاش است از توافق امتیازدهی دوجانبهای که بهتازگی امضا کرده دفاع کند، یک دولت موقت است. مشروعیت خود این دولت نیز از سوی مخالفان سیاسی ونزوئلا محل تردید قرار گرفته و هواداران اپوزیسیون از هماکنون این توافق ادعایی را مغایر با قانون اساسی و «یک تصاحب عظیم منابع و اراضی» توصیف میکنند.
در تئوری، برنامههای اولیه دولت ترامپ برای گذار دموکراتیک در ونزوئلا باید در مقطعی نامشخص در آینده، به شکلگیری دولتی منجر شود که از مشروعیت بسیار بیشتری برخوردار باشد. همین مسئله، سرمایهگذاران بالقوه را با یک پرسش اساسی روبهرو میکند: آیا دولت آینده ونزوئلا این ترتیبات را مشروع خواهد دانست و به آنها پایبند خواهد ماند، یا در عوض تلاش خواهد کرد از این توافقها خارج شود؟
پرسش مهمتر این است که آیا این توافق دوجانبه از استحکام کافی برخوردار خواهد بود تا تغییر دولت در ونزوئلا ــ یا حتی تغییر دولت در خود ایالات متحده ــ را نیز تاب بیاورد؟
همچنین اگر این توافق دوجانبه دچار تزلزل شود و اصل امتیاز صدساله زیر سؤال برود، آیا قراردادهای جداگانهای که شرکتهای خصوصی در چارچوب آن امضا کردهاند، همچنان از نظر حقوقی قابل دفاع خواهند بود؟
در این میان، پیشنهادهایی مطرح شده مبنی بر اینکه ایجاد یک نهاد شرکتی خصوصی جدید به ریاست یک تبعه ونزوئلا، میتواند این توافق را بادوامتر کند و احتمال اینکه دولت ونزوئلا مفاد یا فعالیتهای آن را بهطور جدی به چالش بکشد، کاهش دهد.
با این حال، مصادره داراییها و نقض قراردادها در ونزوئلا بههیچوجه پدیدهای تازه نیست. در واقع، چنین اقداماتی علیه شرکتهای خصوصی فعال در بخش نفت و گاز، بخش قابلتوجهی از روند طولانی افول صنعت نفت ونزوئلا در دو دهه گذشته را تشکیل داده است.
در شرایط فعلی، به نظر میرسد افراد اندکی در داخل ونزوئلا ــ بهجز دلسی رودریگز و حلقه بالای مدیریتی و سیاسی او ــ حاضر به دفاع از این توافق باشند.
در آخر هفته نیز گزارشهایی از برگزاری اعتراضات در کاراکاس منتشر شد؛ اعتراضاتی که در آن هم مخالفان حکومت و هم هواداران جریان چاویسم علیه مفاد این توافق تجمع کردند.
در نبود حمایت گستردهتر، طبیعی است که سرمایهگذاران این پرسش را مطرح کنند که اگر خود رودریگز از قدرت کنار برود یا سقوط کند، چه سرنوشتی در انتظار امتیازهایی خواهد بود که در دوره او اعطا شدهاند.
همچنین اگر مخالفت با این توافق در داخل کشور تثبیت و تقویت شود، آیا رودریگز حتی در صورت باقی ماندن در قدرت، اجرای مفاد آن را متوقف، کند یا با مانعتراشی مواجه خواهد کرد؟
چنین عدمقطعیتهایی به احتمال زیاد باعث احتیاط بیشتر سرمایهگذاران خارجی خواهد شد؛ در حالی که مهارت، سرمایه و منابع همین سرمایهگذاران برای احیای بخش نفت و گاز ونزوئلا بهشدت مورد نیاز است.
۴. آیا این توافق واقعیت میدانی بخش نفت و گاز ونزوئلا را تغییر میدهد؟
علاوه بر تمام نکات مطرحشده، یک مشکل اساسی همچنان پابرجاست: از ماه ژانویه تاکنون تغییر چندان مهمی در واقعیتهای میدانی ونزوئلا رخ نداده و این احتمال وجود دارد که شرکتهای بزرگ و ابرشرکتهای نفت و گاز، حتی با وجود درخواست یا حمایت دولت آمریکا، همچنان برای امضای قرارداد توسعه این میادین تمایلی نداشته باشند.
تمام چالشهایی که تاکنون شرکتها را از ورود گسترده به بازار ونزوئلا بازداشتهاند ــ از مسائل مالی و زیرساختی گرفته تا مشکلات سیاسی، حقوقی و مقرراتی ــ حتی در صورت پیشرفت این توافق امتیازدهی نیز همچنان پابرجا خواهند ماند.
بسیاری از میادینی که گزارش شده در چارچوب این امتیاز صدساله قرار گرفتهاند، حتی از ابتداییترین زیرساختهای مورد نیاز، مانند برق، تجهیزات فرآوری یا خطوط لوله متصل به پایانههای صادراتی برخوردار نیستند.
در نتیجه، پرسشهای اساسی همچنان بیپاسخ ماندهاند: چه کسی این زیرساختها را خواهد ساخت؟ هزینه هر بخش را چه کسی پرداخت خواهد کرد و این سرمایهگذاریها در چه زمانی انجام میشود؟ آمادهسازی این میادین برای توسعه اولیه چند سال زمان خواهد برد و چه مدت طول میکشد تا تولید آنها به سطحی برسد که قابلیت صادرات داشته باشد؟
در سطحی گستردهتر، کل کشور به تأمین برق کافی برای فعالیتهای اکتشاف و حملونقل انرژی نیاز دارد؛ ظرفیتی که ونزوئلا همچنان از آن محروم است.
پایانههای صادراتی این کشور نیز برای مدیریت حجم جدید تولید به ارتقاهای اساسی نیاز دارند و در کنار آن، ایجاد ثبات سیاسی و شکلگیری نهادهای قابل اعتماد، از جمله یک نهاد تنظیمگر معتبر در حوزه انرژی، ضروری خواهد بود.
صرف اینکه دولت آمریکا بهعنوان نهادی ناظر یا مدیر فرصتهای اکتشافی وارد عمل شود، این مشکلات بنیادین را حل نخواهد کرد.
در همین حال، مزیت اصلی این توافق برای آمریکا که دولت ترامپ بر آن تأکید کرده ــ یعنی تضمین اینکه بخش عمدهای از محصولات «به قیمت تمامشده» به ایالات متحده تحویل داده شود و آمریکا نیز از حق تقدم در خرید برخوردار باشد ــ میتواند از نگاه سرمایهگذاران به یک نقطهضعف جدی تبدیل شود.
این چشمانداز که دولت آمریکا تنها خریدار یک پروژه باشد، یا اینکه همه نفت تولیدی برای مدت احتمالی چند دهه بدون سود فروخته شود، مانعی جدی در برابر به حداکثر رساندن درآمد خواهد بود.
در نهایت، خود ایالات متحده بزرگترین تولیدکننده نفت و گاز جهان است. هرچند ذخایر راهبردی نفت آمریکا اکنون در سطوحی تاریخی و بسیار پایین قرار دارند، بعید است این وضعیت در دو یا سه دهه آینده نیز ادامه پیدا کند؛ بازهای زمانی که تقریباً با دوره معمول بهرهبرداری از یک میدان نفتی خشکی برابری میکند.
در چنین شرایطی، پرسش مهم این است که آیا ایالات متحده در تمام این مدت همچنان خریدار ایدهآلی خواهد بود که هم توان و هم تمایل پرداخت قیمتهای رقابتی را داشته باشد؟
همچنین آیا شرکتی که توسعه یکی از این میادین را بر عهده میگیرد، عملاً متعهد خواهد شد نفت خود را با قیمت پایینتر به دولت آمریکا یا مجموعه محدودی از خریداران آمریکایی بفروشد، در حالی که میتواند همان نفت را با قیمت بالاتر به خریداران در اروپا و آسیای تشنه انرژی عرضه کند؟
برای شرکتهای بزرگ خصوصی، منطق اقتصادی چنین چارچوبی پرسشهای متعددی درباره بازگشت سرمایه ایجاد میکند؛ بهویژه زمانی که شرکت در جایگاه یک «فروشنده اسیر» قرار میگیرد و آزادی محدودی برای انتخاب بازار و خریدار دارد.
این عدمقطعیتها، در کنار چالشهای سیاسی و زیرساختی از پیش موجود، باید برطرف شوند تا سرمایهگذاران مورد نیاز برای ورود به صنعت نفت و گاز ونزوئلا ترغیب شوند.
هنوز باید منتظر ماند
مسیر پیشروی این توافق امتیازدهی، بیتردید با مجموعهای از چالشها و مخاطرات جدی همراه است و برای اجرای احتمالی آن در آینده، باید به طیف گستردهای از پرسشهای مهم، فنی و بسیار جزئی پاسخ داده شود.
پاسخ به این پرسشها برای شرکتهایی که قصد ورود تازه به بخش نفت و گاز ونزوئلا را دارند و همچنین شرکتهایی که پس از سالها ممکن است بار دیگر به این بازار بازگردند، اهمیت بسیار زیادی خواهد داشت.
مهمتر از آن، این پاسخها میتوانند برای آینده باارزشترین و مهمترین داراییهای فعلی ونزوئلا تعیینکننده باشند و در امتداد آن، بر آینده رفاه و شکوفایی مردم این کشور نیز اثر بگذارند.
پس از دههها بحران و تراژدی، این داراییها باید تنها با بررسی دقیق، تصمیمگیری سنجیده و احتیاطی مبتنی بر واقعبینی مورد بهرهبرداری قرار گیرند و در اختیار طرفهای خارجی گذاشته شوند.
مردم ونزوئلا پس از تحمل این همه فاجعه، شایسته چیزی کمتر از این نیستند. با این حال، چارچوبی که در آخر هفته اعلام شد، در وضعیت فعلی چندان مناسب به نظر نمیرسد تا بتواند منافع و امنیتی را که مردم ونزوئلا مستحق آن هستند و بهشدت به آن نیاز دارند، برایشان فراهم کند.
