یادداشت تفاهم اسلامآباد، فراتر از پیامدهای سیاسی، نظامی و اقتصادی، با یک پرسش حقوقی مهم روبهروست: آیا این سند یک توافق بینالمللی الزامآور تحت حقوق بینالملل است یا صرفاً متنی سیاسی و غیرالزامآور؟ پاسخ به این پرسش میتواند بر نحوه اجرای توافق، امکان بازبینی آن در کنگره آمریکا، پیامدهای نقض تعهدات و حتی اعتبار حقوقی توافق نهایی میان تهران و واشنگتن اثر مستقیم بگذارد.
به گزارش سرویس بینالملل جماران، فارنپالیسی نوشت:
ناظران به شدت در حال گمانهزنی درباره پیامدهای گوناگون توافق آتشبس میان ایالات متحده و ایران، موسوم به «یادداشت تفاهم اسلامآباد» هستند. در کنار اهمیت سیاسی، نظامی و اقتصادی این یادداشت تفاهم، یک پرسش حقوقی کلیدی مطرح است: آیا این یک توافق بینالمللی الزامآور است؟ - به عبارت دیگر، معاهدهای که تحت حاکمیت حقوق بینالملل قرار دارد - یا یک متن سیاسی است که بدون ایجاد تعهد حقوقی برای طرفین، تنها نشاندهنده قصد و نیت آنهاست؟
دولت ترامپ احتمالاً اصرار خواهد داشت که این یادداشت تفاهم یک معاهده نیست، صرفاً برای اینکه از موانع داخلی مانند تصویب کنگره اجتناب کند. متن این سند حاوی عناصری از هر دو نوع است که ریسکهایی را در مورد پیامدها و اعتبار کلی توافق ایجاد میکند.
به طور خلاصه، این تلاشی شتابزده و ضعیف بود. معاهدات هزاران سال است که وجود دارند، در حالی که توافقهای سیاسی غیررسمی منشأ جدیدتری دارند. از میان دومی، یکی از نخستین نمونههای شناختهشده، «توافق آقایان» سال ۱۹۰۷-۱۹۰۸ میان ایالات متحده و امپراتوری ژاپن برای محدود کردن مهاجرت است. درک این مفهوم دشوار نیست: ما به عنوان افراد، انواع وعدهها را میدهیم؛ برخی از نظر قانونی الزامآور هستند و برخی نه. نقض یک قرارداد اجاره میتواند پیامدهای قانونی مانند تخلیه ملک داشته باشد، در حالی که حاضر نشدن در یک مهمانی شام چیزی جز تنشهای بینفردی به همراه ندارد.
در روابط بینالملل، دولتها ارزش واقعی در انعقاد توافقهایی بدون وضعیت حقوقی رسمی دیدهاند، زیرا این کار میتواند سریعتر انجام شود و از موانع گوناگون که تصویب قانونی تنها یکی از آنهاست، عبور کند. برای مثال، معاهدات اغلب پیش از فسخ نیاز به اطلاعرسانی دارند. شاهد ناامیدی دولت اول ترامپ از بازه زمانی سه ساله مورد نیاز در توافق پاریس بودیم که پیش از خروج هر کشور لازم بود و پس از آن نیز تنها با یک سال اطلاع قبلی امکانپذیر بود. دولت ترامپ با اکراه به این شرایط پایبند ماند. هرچقدر که تمایز میان توافقهای الزامآور و غیرالزامآور از نظر مفهومی آسان باشد، در عمل دشوار بوده است.
وضعیت حقوقی «برنامه جامع اقدام مشترک» (برجام) - توافق هستهای ایران در دوران اوباما - نیز مورد مناقشه بود. مقامات آمریکایی اصرار داشتند که این توافق بدون قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل، از نظر قانونی الزامآور نیست. اما مقامات ایرانی تأکید داشتند که حقوق بینالملل بر این متن حاکم است و انکار بعدی آن توسط دولت اول ترامپ را محکوم کردند.
از آن زمان، سیاستگذاران در حال کلنجار رفتن با چگونگی ترسیم این مرزها بودهاند، از جمله در کمیسیون حقوق بینالملل سازمان ملل، شورای اروپا و سازمان کشورهای آمریکایی، جایی که من به تدوین برخی دستورالعملها کمک کردم. چرا باید برایمان مهم باشد که آیا این یادداشت تفاهم یک معاهده است یا خیر؟ یک مسأله این است که در صورت عدم پایبندی چه اتفاقی میافتد، جایی که تنها معاهدات پیامدهایی را تحت حقوق بینالملل ایجاد میکنند. گاهی اوقات این پیامدها در خود معاهده ذکر شدهاند - مانند حل و فصل اختلافات الزامآور یا شرایط تعلیق طرف ناقض.
به طور کلیتر، حقوق بینالملل به دولت زیاندیده اجازه میدهد تا «اقدامات متقابل» انجام دهد - رفتاری که در غیر این صورت غیرقانونی است اما به دلیل نقض پیشین معاهده، برای دولت زیاندیده به طور خودکار توجیهپذیر میشود. بنابراین، اگر این یادداشت تفاهم یک معاهده باشد، نقض آن میتواند رفتارهای آیندهای را که در غیر این صورت نادرست تلقی میشدند، به شیوههایی توجیه کند که یک تعهد سیاسی غیرالزامآور نمیتواند. دوم، اگر این یک معاهده تحت حقوق بینالملل باشد، ایالات متحده برای انعقاد آن به مجوز قانونی داخلی نیاز خواهد داشت. برخی معاهدات برای تصویب رسمی طبق اصل دوم قانون اساسی ایالات متحده به سنا میروند.
قانون اساسی؛ برخی دیگر تأییدیه پیشین یا پسین کنگره را به عنوان «توافقهای اجرایی کنگرهای» دریافت میکنند، در حالی که دسته سوم شامل آن معاهدات الزامآوری است که تنها تحت اختیارات اجرایی ریاستجمهوری قابل انجام هستند. برجام از هر سه دسته اجتناب کرد، چرا که دولت اوباما اصرار داشت که این توافق غیرالزامآور است.
کنگره با تصویب «قانون بازبینی توافق هستهای ایران» واکنش نشان داد که مقرر میدارد هرگونه توافق میان ایالات متحده و ایران در زمینه عدم اشاعه باید به کنگره ارسال شود و کاخ سفید را از لغو تحریمها پیش از پایان دوره بازبینی ۳۰ روزه منع میکند. هماکنون گمانهزنیهایی وجود دارد که ترامپ در حین برداشتن گامهایی برای لغو تحریمها، این قانون را نادیده میگیرد. اما اگر تفاهمنامه (MOU) یک معاهده باشد، آنگاه مبنای قانونی دیگری برای کنگره وجود دارد تا بر بازبینی متن آن اصرار ورزد. همانند توافقهای تعرفهای ترامپ، تفاهمنامه ممکن است نیازمند مجوز کنگره باشد. یا آیا تفاهمنامه شبیه به توافقهای دفاعی دوجانبه است که بهطور سنتی معاهداتی تلقی میشوند که رئیسجمهور میتواند بهطور مستقل منعقد کند؟ بند ۶ تفاهمنامه را در نظر بگیرید: «ایالات متحده آمریکا متعهد میشود با شرکای منطقهای، طرحی قطعی و مورد توافق دوجانبه با حداقل ۳۰۰ میلیارد دلار برای بازسازی و توسعه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران تدوین کند.» زبان این متن دقیق نیست، اما کنگره ممکن است آن را به معنای تعهدی مالی تلقی کند که در صورت عدم مشارکت قانونگذاران، با «بند تخصیص بودجه» در قانون اساسی مغایرت دارد.
از سوی دیگر، کاخ سفید ممکن است تأکید کند که تفاهمنامه تنها یک «توافق برای توافق» است، چرا که پیشبینی میکند «اجرا... به عنوان بخشی از یک توافق نهایی ظرف ۶۰ روز نهایی خواهد شد.» اشاره به انجام این کار با «شرکای منطقهای» فضای مانور بیشتری فراهم میکند.
با این حال، در نهایت این بر عهده کنگره خواهد بود که قضاوت خود را در مورد اینکه آیا اینها تعهدات قانونی هستند یا خیر، و در صورت مثبت بودن، آیا تأییدیههای لازم را ارائه دهد یا نه، انجام دهد. (عبارت «توافق نهایی» - که دقیقاً زبان دیپلماتیک سنتی نیست - البته دور دیگری از پرسشهای مشابه را مطرح میکند.)
در نهایت، دلیل بنیادیتری برای اهمیت اینکه آیا این تفاهمنامه یک معاهده است یا خیر وجود دارد: معاهدات توسط حقوق بینالملل، بهویژه کنوانسیون وین در مورد حقوق معاهدات، اداره میشوند. این کنوانسیون در سال ۱۹۸۰ لازمالاجرا شد؛ امروزه ۱۱۹ کشور به مفاد آن پایبند هستند. اگرچه ایالات متحده عضو این کنوانسیون نیست، اما بیشتر مفاد آن را به عنوان حقوق بینالملل عرفی پذیرفته است. و آن پذیرش گذشته ممکن است گریبانگیر شود: ماده ۵۲ کنوانسیون بیان میدارد: «اگر انعقاد معاهدهای از طریق تهدید یا استفاده از زور با نقض اصول حقوق بینالملل مندرج در منشور سازمان ملل متحد حاصل شده باشد، آن معاهده باطل است.» منشور نیز به نوبه خود، تهدید و استفاده از زور را، مگر در موارد دفاع مشروع یا با مجوز شورای امنیت سازمان ملل، ممنوع میکند. بنابراین، معاهدات تحمیلی، مانند توافق بدنام مونیخ در سال ۱۹۳۸، غیرقانونی هستند.
برای بیشتر جامعه حقوق بینالملل، تردید کمی وجود دارد که حمله ایالات متحده به ایران، ممنوعیت استفاده از زور را نقض کرده است. ایران متعاقباً با بستن تنگه هرمز قدرت خود را به نمایش گذاشت، بنابراین از نظر عملی، ممکن است این اقدام ایران بوده باشد که ترامپ را به امضای تفاهمنامه وادار کرده است. با این حال، قانون احتمالاً بر غیرقانونی بودن اولیه بمبارانهای ایالات متحده تمرکز خواهد کرد. اگر تفاهمنامه یک معاهده باشد، ایران ممکن است مبنای قانونی برای نادیده گرفتن آن داشته باشد که به آن فضای مانور بیشتری در ۶۰ روز آینده مذاکرات میدهد. چگونه میتوان این مسأله را حل کرد؟
در بحثهای پیرامون حلوفصل مناقشه روسیه و اوکراین، برخی استدلال کردهاند که شورای امنیت سازمان ملل متحد این قدرت را دارد که یک اشغالگری روسیه را که در غیر این صورت بهوضوح غیرقانونی است، قانونی جلوه دهد. اگر چنین باشد، بند ۱۴ تفاهمنامه که وعده تأیید شورای امنیت را میدهد، ارزشمند است؛ هرچند مشخص نیست که واشنگتن و تهران چگونه میتوانند در یک توافق دوجانبه چنین وعدهای بدهند.
بنابراین، آیا این تفاهمنامه یک معاهده است یا خیر؟ طبق حقوق بینالملل، دو معیار برای شناسایی یک معاهده وجود دارد. نخست، آیا توافقی با تعهدات روشن وجود دارد؟ این معیار، معاهدات را از سایر اسنادی که دولتها امضا میکنند، مانند بیانیههای اجلاس گروه هفت، متمایز میکند. این تفاهمنامه این معیار را برآورده میکند. بند ۴ را در نظر بگیرید که بیان میدارد ایالات متحده بلافاصله پس از امضا، رفع محاصره دریایی خود را آغاز خواهد کرد. در بند ۵، ایران متعهد میشود که «با استفاده از بهترین تلاشهای خود»، ترتیبات لازم را برای عبور ایمن کشتیهای تجاری از هرمز بدون دریافت هزینه به مدت ۶۰ روز فراهم کند. چنین شروطی بهوضوح این سند را به یک توافق بینالمللی تبدیل میکند.
دوم، آیا این توافق تحت حاکمیت حقوق بینالملل است؟ این موضوع به بررسی متن، شرایط پیرامونی و رویههای بعدی بستگی دارد. در وضعیت فعلی، این تحلیل تصویری بهشدت مبهم ارائه میدهد، اگرچه هنوز برای واشنگتن و تهران فرصت هست تا بهطور مشترک وضعیت این تفاهمنامه را شفافسازی کنند. در کفه غیرالزامآور بودن، نشانههای متنی وجود دارد که حاکی از آن است که دولت ترامپ قصد ایجاد یک معاهده را نداشته است. عنوان «تفاهمنامه» (MOU) احتمالاً مرتبط است، بهویژه با توجه به دیدگاههای پیشین ترامپ. در طول دوره اول ریاستجمهوریاش، ترامپ درگیر یک اختلاف عمومی با رابرت لایتهایزر، نماینده تجاری ایالات متحده، بر سر الزامآور بودن یا نبودن تفاهمنامهها شد.
ترامپ استدلال میکرد که یک تفاهمنامه هرگز نمیتواند از نظر قانونی الزامآور باشد، که احتمالاً ناشی از تجربه او در املاک و مستغلات تجاری است، جایی که چنین توافقاتی بهصراحت نشاندهنده قصد غیرالزامآور هستند. با این حال، در رویه بینالمللی، عنوان «تفاهمنامه» میتواند هم برای توافقات الزامآور و هم غیرالزامآور استفاده شود. استفاده از «بند» بهجای «ماده» در متن نیز بازتابدهنده نوعی واژهپردازی است که حقوقدانان بینالمللی برای تعیین یک تعهد سیاسی غیرالزامآور به کار میبرند. فقدان هرگونه اشاره به مکانیسم حل اختلاف و نبود بندهای نهایی که زمان لازمالاجرا شدن را مشخص کند، بیشتر به نفع تلقی کردن این سند بهعنوان یک توافق غیرالزامآور است. نشانههای متنی دیگر در جهت مخالف هستند. این تفاهمنامه به «توافق مشترک» ایالات متحده و ایران اشاره دارد. واژههای «توافق» و «موافقت»
معمولاً برای متون الزامآور رزرو میشوند. همین را میتوان در مورد اشاره مقدمه به «حسن نیت» گفت که عنصر معمول دیگری از زبان حقوقی الزامآور است. سپس مسأله «will» (خواهد) مطرح میشود. طرفهایی که به دنبال نشان دادن یک معاهده هستند، اغلب از «shall» (باید) استفاده میکنند و زمانی که به دنبال اجتناب از تعهد معاهدهای هستند، از «should» (باید/بهتر است) استفاده میکنند. از این رو، توافق پاریس تقریباً به دلیل تغییر لحظه آخری «should» به «shall» از بین رفت. این تفاهمنامه بهطور مرتب از هیچکدام از اینها استفاده نمیکند، بلکه عمدتاً از «will» برای تعیین رفتار مورد انتظار آینده امضاکنندگان بهره میبرد. هیچ توافق بینالمللی بر سر معنای «will» وجود ندارد: ایالات متحده مدتهاست که پیشنهاد کرده این واژه بسته به بافتی که در آن استفاده میشود، میتواند الزامآور یا غیرالزامآور باشد. در مقابل، بریتانیا بهطور مداوم آن را بهعنوان یک بیان غیرالزامآور از قصد تعریف میکند.
این تفاوت دلیلی است که ایالات متحده در سال ۱۹۹۴ اصرار داشت توافقنامههای اشتراک اطلاعات با بریتانیا و کانادا را که مملو از فعل «خواهد» (will) بود، بازنگری کند؛ هنگامی که واشنگتن متوجه شد متحدانش این توافقنامهها را غیرالزامآور میدانند، بر اصلاحاتی پافشاری کرد تا وضعیت معاهدهگونه آنها را شفاف سازد. اختلاف مشابهی بر سر استفاده از واژه «متعهد شدن» (undertake) در یادداشت تفاهم (MOU) سایه خواهد افکند. این اصطلاح توسط اکثریت دیوان عالی در پرونده «مدلین علیه تگزاس» به عنوان نوعی تعهد مشروط برجسته شد که نمیتواند اجرای قضایی فوری را مطالبه کند. اما رویه بینالمللی مدتهاست که «متعهد شدن» را در انتقال یک قصد الزامآور قانونی، مشابه «باید» (shall) تلقی کرده است.
اگر کاخ سفید از رویه دیوان عالی پیروی میکند، شاید این ارجاعات به «متعهد شدن» بیش از پیش ایده یادداشت تفاهم به عنوان یک سند غیرالزامآور را تقویت کند. اما مشخص نیست که دیگران، از جمله ایران، با این موضوع موافق باشند. در نهایت، بررسی یادداشت تفاهم نشان میدهد که این سند با چه شتاب و بینظمی تدوین شده است. به هر حال، متن آغازین آن تعهداتی را پیشنهاد میکند که نه تنها ایران و ایالات متحده، بلکه «متحدان آنها» را نیز در بر میگیرد. حقوق بینالملل این امر را به طور غیرقابل انکاری نامعتبر میداند: دولتها تنها به توافقاتی پایبند هستند که صراحتاً با آن موافقت کرده باشند؛ بنابراین، تعهدات اشخاص ثالث در این یادداشت تفاهم نیازمند تأیید متحدانی است که انتظار میرود به آن پایبند باشند.
با توجه به اینکه رویه بعدی میتواند به تعریف وضعیت الزامآور یا غیرالزامآور یک توافق کمک کند، هنوز برای دو طرف فرصت باقی است تا با اعلام مشترک دیدگاههای خود درباره نوع توافقی که امضاء کردهاند، این سردرگمی را برطرف کنند. هرچقدر هم که مخاطرات اشاعه هستهای و بشردوستانه این توافق مهم باشند (که بسیار هم هستند)، پرسش درباره وضعیت حقوقی یادداشت تفاهم پیامدهای گستردهای در حقوق بینالملل و داخلی خواهد داشت.
این پیامدها خود میتوانند بر اینکه آیا و چگونه این یادداشت تفاهم اجرا میشود، تأثیر بگذارند؛ چه برسد به «توافق نهایی» که در آن پیشبینی شده است.
