محمدرضا یوسفی استاد دروس خارج حوزه علمیه قم و عضو دپارتمان اقتصاد دانشگاه مفید گفت: لازم است که بودجه جامع باشد: یعنی شامل همه منابع و مصارف دولت باشد و موضوعی در آن جا نیفتاده باشد. شفاف باشد: یعنی هم متن لایحه و قانون و هم نتیجه عملکرد مالی دولت در طول سال به طور شفاف، بدون پیچیدگی های زائد و با قابلیت مقایسه در اختیار جامعه قرار بگیرد و همچنین لازم است که بودجه برنامه محور باشد: یعنی مشخص باشد که هر ریال، برای چه هدف یا وظیفه‌ای هزینه می‌شود و قرار است چه تأثیری بر جا بگذارد.
به گزارش جماران؛ به نقل از شفقنا، محمدرضا یوسفی تصریح کرد:« وجود بانکهای شدیدا ناسالم و اضافه برداشت آنها از یک سو و تقاضای بالای تسهیلات ناشی از ناترازی شرکتهای دولتی، صندوقهای بازنشستگی و بنگاهها (ناشی از قیمت گذاری دستوری) از سوی دیگر، باعث افزایش پایه پولی و رشد نقدینگی شده است.»
تحلیل رویکردهای کلان لایحه بودجه 1402 با ارائه محمدرضا یوسفی استاد دروس خارج حوزه علمیه قم و عضو دپارتمان اقتصاد دانشگاه مفید در موسسه فهیم قم برگزار شد.
سند بودجه به عنوان یک میثاق عمومی نشان می دهد که دولت و مجلس چه برنامه هایی برای توسعه و بهبود امور دارند
محمدرضا یوسفی، درباره تعریف بودجه گفت: بودجه پیش بینی دولت از مخارج عمومی در یک سال مالی و نحوه تأمین این مخارج از محل منابع عمومی است. سندی که باید با عدد و رقم نشان دهد حکومتها چگونه حکمرانی می‌کنند و مردم در آن سال می توانند چه انتظاراتی از آنها داشته باشند. سند بودجه همچنین به عنوان یک میثاق عمومی نشان می دهد که دولت و مجلس چه برنامه هایی برای توسعه و بهبود امور دارند. بودجه سندی است که در آن دولت – به عنوان مستخدم یا پیمانکار ملت در امر حکمرانی و اداره جامعه – از ملت یا نمایندگان ملت در مجلس اجازه می‌گیرد تا برای مأموریت‌های محول شده ازسوی ملت، کجا و چقدر هزینه کند و منابع این هزینه‌ها را چگونه تأمین کند. مردم و نمایندگان آنها در حین اجرای بودجه و پس از آن، بر مطابقت عملکرد مالی دولت با مجوزهای اخذ شده در بودجه نظارت می‌کنند و دولت نیز نسبت به حسن اجرای بودجه متعهد و پاسخگوست.
اگر عملکرد بودجه با بودجه مصوب قابل مقایسه نباشد، داوری درخصوص کیفیت عملکرد دولت و مجلس نیز به راحتی امکانپذیر نیست
وی گفت: البته امروزه بودجه دولت کارکردهای دیگری نیز دارد که تحت عنوان سیاستگذاری مالی یا بودجه‌ای شناخته می‌شود. تنظیم فعالیتهای اقتصادی و بازتوزیع درآمدها از طریق نظام مالیاتی و مقابله با شوکهای اقتصادی از جمله این کارکردهاست. اما برای اینکه بودجه بتواند کارکرد اصلی خود را در کنار این کارکردهای مدرن ایفا کند، پیش نیازهایی لازم است. مثلا بودجه باید «جامع» باشد. یعنی اعتباراتی که مصوب می‌شود، تمام منابع، مصارف و تعهدات دولت را دربربگیرد. بودجه باید تا حد ممکن شفاف باشد. این شفافیت شامل شفافیت در انتشار عمومی لایحه، اسناد پشتیبان آن، قانون مصوب و به ویژه عملکرد مالی دولت در طول سال و پس از آن است. تا زمانی که عملکرد بودجه با بودجه مصوب برای افکار عمومی قابل مقایسه نباشد، داوری درخصوص کیفیت عملکرد دولت و مجلس نیز به راحتی امکانپذیر نیست.
مصارف بودجه باید ذیل برنامه‌هایی مشخص و دارای شاخص های ارزیابی عملکرد در نظر گرفته شود
وی افزود: بودجه برنامه مالی یکساله دولت است اما در صورتی که این برنامه یکساله مبتنی بر برنامه‌های میان مدت و چشم اندازهای بلندمدت در کشور نباشد، چشم سیاست‌گذار دچار نزدیک بینی شده و ممکن است در تصمیم گیریهای خود صرفاً اهداف کوتاه مدت را مد نظر قرار دهد. از سوی دیگر، خروجی مصارف بودجه، صرفاً پرداخت اعتباراتی در محلهای مشخص شده نیست؛ بلکه خروجی اصلی تحقق اهدافی است که مد نظر دولت و ملت بوده و این اعتبارات صرفاً وسیله‌ای برای دستیابی به آن اهداف است. به همین منظور، مصارف بودجه باید ذیل برنامه‌هایی مشخص و دارای شاخصهای ارزیابی عملکرد در نظر گرفته شود. تا پس از اجرای بودجه، نسبت اعتبارات هزینه شده با اهداف محقق شده قابل ارزیابی باشد.
بودجه باید برنامه محور باشد: یعنی مشخص باشد که هر ریال، برای چه هدف یا وظیفه‌ای هزینه می‌شود و قرار است چه تأثیری بر جا بگذارد
یوسفی از امکان نظارت نمایندگان مردم، امکان ارزیابی عملکرد و سیاستگذاری برای تحقق امور یاد شده به عنوان کارکردهای بودجه نام برد و گفت: لازم است که بودجه جامع باشد: یعنی شامل همه منابع و مصارف دولت باشد و موضوعی در آن جا نیفتاده باشد. شفاف باشد: یعنی هم متن لایحه و قانون و هم نتیجه عملکرد مالی دولت در طول سال به طور شفاف، بدون پیچیدگی های زائد و با قابلیت مقایسه در اختیار جامعه قرار بگیرد و همچنین لازم است که بودجه برنامه محور باشد: یعنی مشخص باشد که هر ریال، برای چه هدف یا وظیفه‌ای هزینه می‌شود و قرار است چه تأثیری بر جا بگذارد.
زوایای لایحه بودجه 1402
مصارفی که مستقیم یا غیرمستقیم در بودجه نوشته شده‌اند، اما در سرجمع جداول بودجه اثری از آنها دیده نمی‌شود
یوسفی درباره زوایای لایحه بودجه 1402 گفت: لایحه بودجه سال 1402 ،که اعداد و ارقام آن به تفصیل در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس آمده است، زوایای پیدا و پنهان مختلفی دارد که می‌تواند اصول مطلوب فوق را خدشه دار نماید. ازجمله این موارد می‌توان به منابع غیرواقعی اشاره کرد: یعنی بیش برآوردها مانند عملکرد عایدات نفتی دولت در سه سال اخیر که همواره کمتر از میزان مصوب بوده است. فروش دارایی‌ها و سرمایه‌ها در سه سال اخیر کمتر از 50 درصد تحقق یافته است. لذا رشد 42 درصدی منابع قابل تحقق نیست. یکی دیگر از این موارد مصارف نانوشته است. این مصارف خود دو دسته هستند: مصارفی که مستقیم یا غیرمستقیم در بودجه نوشته شده‌اند، اما در سرجمع جداول بودجه اثری از آنها دیده نمی‌شود. مورد اول منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها است که در سرجمع بودجه عمومی منعکس نمی‌شود. یارانه نقدی معروف، یارانه نان و دارو صرفاً در تبصره «14» لایحه بودجه منعکس شده و با منابع و مصارف بودجه جمع نشده است. یارانه‌ها در تبصره 14 شامل یارانه های نقدی ( 315 همت)، یارانه نان ( 105 همت)، یارانه دارو( 69 همت)، خانواده‌های تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی 45 و هزینه تولید و…( 126) در مجموع 660 همت می‌شود؛ یعنی یک سوم بودجه عمومی می‌شود اما در بودجه شرکتها ذکر شده است. مورد دوم نیز اینکه در تبصرۀ یک بندی آمده که دولت مکلف است 4.5 میلیارد یورو از طریق تحویل نفت خام به اشخاص حقیقی معرفی شده توسط دستگاههای اجرایی بابت تقویت بنیه دفاعی کشور و یا طرحهای محرومیت زدایی اختصاص دهد. اما در جداول بودجه اثری از این رقم نیست. مورد سوم نیز اینکه 15 هزار میلیارد تومان سهام به صندوق تثبیت بازار سرمایه در تبصره 2 بند ج آمده اما در جداول اثری از آن نیست. مورد چهارم نیز هزار میلیارد تومان توسعه عملیات حفاری است. بنابراین اگر 660 و هزار و 15 هزار همت را یعنی در مجموع 676 همت را به منابع بودجه اضافه کنیم منابع عمومی بودجه از از 1984 همت به 2660 همت افزایش می‌یابد. حالا اگر 4.5 میلیارد یورو را هم اضافه کنیم باز رشد خواهد داشت. مصارفی که به موجب تکالیف و تعهدات قانونی دولت باید پرداخت شوند، اما یا در بودجه دیده نشده اند و یا کمتر از مقدار واقعی برآورد شده اند، تکالیف دولت در برابر پیمانکاران طرحها، تعهدات در قبال، صندوقهای بازنشستگی و سازمان تأمین اجتماعی، یارانه‌های پرداختی به مصرف کنندگان یا تولیدکنندگان نان یا برق همگی ازجمله این مصارف هستند. تعهدات دولت به سازمان تامین اجتماعی بالغ بر 80 همت است ولی در لایحه تنها 10 همت ذکر شده است.
تعدد و تکرار برخی موضوعات ، بستر نهادی بودجه را شدیداً تخریب کرده و موجب شده تفاوت جدی میان بودجه مصوب و عملکرد مالی دولت می شود.
وی افزود: با عدم تحقق منابع و یا بالا بودن مصارف، دولت بعضی پرداختها را اولویت می‌دهد و از برخی دیگر صرف‌نظر می‌کند. بنابراین، در عمل با این تصمیم‌گیریهای صلاحدیدی، این مصارف به حاشیه می‌روند. معمولا این اتفاق برای طرحهای عمرانی رخ می دهد. هزینه های عمرانی 80 درصد رخ داده است. همچنین دولت با بروز مشکل عدم تحقق منابع بودجه، به سراغ انواع شوراها و ستادها می روند تا مجوز انتشار اوراق، برداشت از صندوق توسعه ملی و … را دریافت کرده و منابع را محقق کنند. درحالی که باید از طریق لایحه متمم اقدام کند. فروش اوراق در سال 98، بیش از 300 درصد و برای سالهای 1399 و 1400 حدود 150 درصد مصوب تحقق یافته است. این امر به دلیل مجوزهای فراقانونی بوده است. تعدد و تکرار موضوعات یاد شده، بستر نهادی بودجه را شدیداً تخریب کرده و موجب شده تفاوت جدی میان بودجه مصوب و عملکرد مالی دولت می شود.
ترکیب طرح های عمرانی
یوسفی درباره ترکیب طرحهای عمرانی گفت: 2605 طرح و به ارزش 102 همت وجود دارد. میانگین قدمت طرح ها 16.3 سال است. 93 درصد طرحهای غیرمستمر و تنها 7 درصد طرح مستمر است. یک طرح ساختمان شبکه آبیاری و زهکشی سفیدرود و فومنات عمر 61 ساله دارد. 90 درصد طرح هایی که در بودجه 1401 بود در بودجه 1402 نیز وجود دارند. اینها نشان از ضرورت بازنگری در طرح های عمرانی می کند.
سناریوهای برآورد منابع حاصل از صادرات نفت و گاز
نرخ ای تی اس محلی از اعراب ندارد و یا لااقل تصویر درستی از نرخ تمام حواله جات ارائه نمی‌کند
وی ادامه داد: در فروض مربوط به لایحه بودجه سال 1402 ، نرخ تسعیر ارزهای دولتی، 23 هزار تومان در نظر گرفته شده است. فرض نرخ 23 هزار تومانی این امکان را به بودجه می‌دهد که در صورت کاهش صادرات نفتی (مقداری و قیمت)، با کسری مواجه نشود. طبق قاعده، نرخ ای تی اس می بایست متوسط نرخ ارز معاملاتی بین بانکی باشد. از آنجا که در عمل اغلب انتقالات ارزی کشور به صورت غیررسمی و از طریق شبکه صرافی و تراستی انجام می پذیرد، نرخ ای تی اس محلی از اعراب ندارد و یا لااقل تصویر درستی از نرخ تمام حواله جات ارائه نمی‌کند. تقاضای جهانی برای سال جاری را حدود 3/2 میلیون بشکه در روز تخمین زده که این میزان در سال 2023 معادل روزانه 7/1 میلیون بشکه و میزان کل تقاضا به 6/101 میلیون بشکه در روز خواهد بود رشد سالیانه تولید نفت جهان برا ی سال 2022 روزانه 6 /4 میلیون بشکه برآورد شده است. عرضه نفت در سال جاری به 9 /99 میلیون بشکه در روز و در سال آینده با 770 هزار بشکه در روز افزایش به روزانه 8 /100 میلیون بشکه خواهد رسید. پیش بینی قیمت نفت توسط موسسات بین المللی متوسط 92.5 دلار در سال 2023 است. ولی در بودجه کشورهای صادرکننده از 50 دلار آذربایجان تا 88 دلار ترکیه است اما اکثر کشورها بین 70 تا 80 دلار در نظر گفته اند. برای نفت ایران برآورد 75 دلار شده است که با فرض تحریم 27.5 میلیارد دلار درآمد کسب می شود.
پیش بینی و تحلیل بودجه 1402
علت اصلی تورم در سال های اخیر و پایداری و ماندگاری آن را می‌توان در وجود مجموع ناترازی‌ها در اقتصاد دانست
یوسفی گفت: علت اصلی تورم در سال های اخیر و پایداری و ماندگاری آن را می‌توان در وجود مجموع ناترازی‌ها در اقتصاد دانست که در مجموع منجر به فشار بر کل شبکه بانکی شده و تورم ایجاد می‌کند. ناترازی در بودجه (کسر ی بودجه پا یدار دولت)، ناترازی در شبکه بانکی ، ناترازی بنگاهها (ناشی از قیمت گذاری) و ناترازی صندوق های بازنشستگی از مهمترین عواملی هستند که منجر به رشد پایه پولی و نقدینگی شده و در نتیجه تورم های فزا ینده در اقتصاد ا یران را ایجاد کرده اند.
کنترل تورم مستلزم تهیه یک بسته جامع مشتمل بر نحوه کنترل کسری بودجه، ناترازی بانک ها، ناترازی بنگاه ها و صندوق های بازنشستگی است
وی افزود: وجود بانکهای شدیدا ناسالم و اضافه برداشت آنها از یک سو و تقاضای بالای تسهیلات ناشی از ناترازی شرکتهای دولتی، صندوقهای بازنشستگی و بنگاهها (ناشی از قیمت گذاری دستوری) از سوی دیگر، باعث افزایش پایه پولی و رشد نقدینگی شده است. بر این اساس کنترل تورم مستلزم تهیه یک بسته جامع مشتمل بر نحوه کنترل کسری بودجه، ناترازی بانک ها، ناترازی بنگاه ها و صندوق های بازنشستگی است. با توجه به رویه موجود، ناترازی بانکها تشدید خواهد شد. برای کنترل تورم، ناترازی بودجه، سازوکارهای فرابودجه ای، ناترازی بنگاهها، ناترازی بانکها، ناترازی صندوق های بازنشستگی باید حل شود.همه این موارد موجب رشد نقدینگی و تورم می شوند. ناترازی بانکها از مهمترین چالش‌های کنترل تورم است. چندین بانک در ایران اصل کفایت سرمایه 8 درصدی را رعایت نمی کنند. همچنین نسبت مطالبات غیرجاری تعدادی از بانکها بسیار بالاست. لذا نظارت بر بانکها الزامی است.
یوسفی گفت: افزایش سهم استقراض از بودجه بدین معناست بازپرداخت اصل و فرع در سالهای آینده بیشتر خواهد بود. به ویژه اینکه این استقراض در ایجاد ظرفیت تولیدی نیست بلکه جبران هزینه های جاری است. دوم اینکه امکان سیاستگذاری را از دولت می گیرد. و انعطاف پذیری بودجه را در نوسانات کاهش می دهد.
وی افزود: از سال 1390 پس از اعمال تحریمها وارد روند نزولی شده است و هم چنین از سال 1398 به بعد منفی گزارش شده است. هر چند بر اساس اعلام بانک مرکز ی، نرخ تشکیل سرمایه در شش ماهه نخست سال 1401 بیش از 3 درصد بوده است با ا ین حال براساس روندهای قابل پیش بینی تشکیل سرمایه ثابت ناخالص و استهلاک، تشکیل سرما یه ثابت خالص برای سال 1401 نیز منفی برآورد می‌گردد.
مجوزهای فراقانونی باعث بی دقتی در تنظیم بودجه می شود و شفافیت و جامعیت را کاهش می دهد
یوسفی گفت: دولت برای جبران کسری بودجه از دو روش استفاده می‌کند: اول مجوزهای فراقانونی مانند شورای سران در چند سال اخیر یک رویه شده است. مجوز از رهبری در مورد صندوق توسعه ملی. مصوبات ستاد مبارزه با تحریم و… که نقش مجلس را به حاشیه می برد. این مجوزها باعث بی دقتی در تنظیم بودجه می شود و شفافیت و جامعیت را کاهش می دهد.
وی افزود: تجربه سالهای گذشته نشان می‌دهد که بخشی از منابع پیش بینی شده دولت طی سال محقق نخواهد شد و به این دلیل دولت طی سال با کسری احتمالی تأمین نشده مواجه می شود. این کسری تأمین نشده که علت آن بیش برآوردی منابع عمومی دولت است طی سال از محل عدم تخصیص بخشی از مصارف عمومی و بعضا از محل مجوزهای خارج از سقف بودجه برای افزایش منابع (مجوزهای شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا در سالهای 1398 و 1399 یا مجوز استقراض از صندوق توسعه ملی در سال 1401 ) تأمین خواهد شد.
یوسفی گفت: مطابق با ارزیابی کارشناسی، کسری احتمالی تأمین نشده قانون بودجه سال 1401 حدود 300 هزار میلیارد تومان بود که به دلیل کسب مجوز برداشت از صندوق توسعه ملی و اصلاحیه های قانون بودجه و تغییرات پیش بینی صادرات نفت و گاز تا پایان سال به حدود 114 هزار میلیارد تومان کاهش یافت. با توجه به روال گذشته پیش بینی می شود که حدود 200 همت کسری تامین نشده باشد و برای امسال 110 همت است.
وی افزود: سهم سرمایه گذاری دولتی در سال 1400 ، 14 درصد و در سال جاری تصور می شود 11 درصد و سال آتی احتمالا کمتر خواهد شد. لازم است که در این راستا فکری شود.
یوسفی گفت: رونق تولید یکی از اساسی ترین راهکارهای تقویت اقتصاد کشور است، برای رونق تولید باید میزان سودآوری تولید در مقابل فعالیتهای غیرمولد بیشتر شود. نظام فعلی مالیاتی در کشور به گونه ای است که بیشترین مالیات پرداختی ازسوی تولیدکنندگان است. سهم حدود 24 درصدی مالیات اشخاص حقوقی از کل مالیات مصوب قانون بودجه سال 1401( دومین رقم مالیاتی پس از مالیات بر کالاها و خدمات) و بیشترین رقم عملکرد در هشت ماهه ابتدایی سال با سهم حدود 37 درصد از کل مالیات محقق شده هشت ماهه سال 1401 نشان دهنده رویه موجود است و این در شرایطی است که میانگین جهانی نرخ مالیات بر اشخاص حقوقی 20 درصد بوده و سهم 15 درصدی از مالیاتها را به خود اختصاص داده است.
وی افزود: در راستای بهبود وضعیت مذکور نظام مالیاتی می تواند از دو راهکار استفاده کند: یکی توسعه پایه های مالیاتی جدید همچون مالیات بر عایدی سرمایه و یا توسعه زیرساختهای اطلاعاتی جهت پیشگیری از فرار مالیاتی و دیگری حمایتهای هدفمند مالیاتی از تولید، بند «ت» تبصره «6 »در راستای این رویکرد، کاهش 7 درصدی مالیات بر تولید را در دستور کار قرار داده است.
