در ایران، حتی مدیران توانمند و دلسوز هم در شرکتها و نهادهای شبهدولتی دوام نمیآورند؛ فشارهای سیاسی و ساختاری آنها را مجبور به کنارهگیری میکند و چرخه ناکارآمدی و زیاندهی ادامه پیدا میکند. هرچند رئیسجمهور اعلام کرده «این گوی و این میدان، هر کسی میتواند وارد شود»، اما واقعیت میدانی نشان میدهد کسانی که با نیت خیر و رویکرد حرفهای وارد میشوند، پس از مدتی با فشار سیاسی مجبور به رفتن می شوند.
حمیدرضا قاسمی، اقتصاددان و پژوهشگر توسعه، با بررسی نظام بودجه ریزی ایران، بودجه را نه تنها ابزار مالی، بلکه موضوعی حساس و خشونت بار در تاریخ کشور دانست و با اشاره به کسری ۲۸۰ هزار میلیارد تومانی تراز نقدی دولت در هشت ماهه سال جاری و برداشت ۱۷۰ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی، هشدار داد که بی توجهی به عدالت نهادی، رویه ای و بین نسلی می تواند مردم را قربانی رانت و ناکارآمدی کند.
قاسمی همچنین افزود: که حتی مدیران توانمند و دلسوز در شرکتها و نهادهای شبهدولتی، تحت فشارهای سیاسی و ساختاری مجبور به ترک خدمت میشوند و ناکارآمدها جای آنها را میگیرند و تنها با ایجاد جامعه مطالبهگر، شفافیت اطلاعاتی و مشارکت ذی نفعان می توان عدالت واقعی در بودجه ریزی و توزیع منابع را برقرار کرد و نسلهای آینده را از بدهکاری و محرومیت محافظت کرد.
به گزارش جماران، در نشست موسسه مطالعات دین و اقتصاد، دکتر حمیدرضا قاسمی، اقتصاددان، با موضوع «ضرورت ها و ابعاد اهمیت اصلاح نظام بودجه ریزی: رویارویی نهادهای بهره کش و نهادهای پشتیبان عدالت، نهادی و بین نسلی»، به بررسی پیچیدگیهای تاریخی و کنونی بودجهریزی در ایران پرداخت. او بودجه را نه تنها یک ابزار مالی، بلکه موضوعی حساس و در عین حال خشونت بار در تاریخ معاصر کشور دانست.
وی با اشاره به تاریخ معاصر ایران، قتل امیرکبیر را نمونه ای از خشونت در انتظام بخشی مالی کشور دانست و با بیان اینکه هر جایی که دولت تلاش کرده امور بودجه ای را سامان دهد، امکان بروز خشونتهای عریان وجود داشته است، ضمن اشاره به مساله بودجه در انقلاب مشروطه و همچنین مساله لشکرکشی روسها تا قزوین، به نقش پررنگ مالیه در آن دوره اشاره کرد و اظهارداشت: از ۱۵۸ اصل قانون اساسی مشروطیت، ۲۸ اصل مستقیما یا غیرمستقیم به موضوع بودجه میپردازد. حتی کودتای ۲۸ مرداد و اعتراضات خیابانی دهه اخیر نیز ریشه در مسائل مالی و بودجهای دارد.
وی بودجه را در بسیاری از دورهها ابزاری برای توزیع رانت معرفی کرد و افزود: اصلاحات بودجهای باید با دقت و ملاحظه انجام شود تا از بروز خشونت جلوگیری شود. گروههای صاحب قدرت و رانت ممکن است در صورت تهدید منافع خود، جامعه را در مسیر خشونت قرار دهند.
قاسمی به موضوع عدالت در بودجه ریزی پرداخت و یادآور شد: در ایران، مفهوم عدالت بیشتر به عدالت بازتوزیعی محدود شده و وجوه دیگر عدالت، مانند عدالت نهادی و رویهای، کمتر مورد توجه قرار گرفته است. عدالت نهادی، شامل شفافیت در بودجه ریزی، امنیت حقوق مالکیت، کاهش هزینههای مبادله، مشارکت همه ذینفعان و حمایت از همه گروهها در نظام بودجه است. برای رسیدن به عدالت واقعی، باید فراتر از محاسبات ریاضی و بازتوزیع صرف، ساختارها و فرآیندهای نهادی بودجه را اصلاح کرد و تضمین کرد که همه گروه ها و ذی نفعان در فرایند تصمیم گیری مشارکت داشته باشند. بیتوجهی به این وجوه، حتی در تلاش برای تحقق عدالت بازتوزیعی، میتواند به خشونت و بیثباتی منجر شود.
این پژوهشگر توسعه، راهکارهای جلوگیری از خشونت در بودجه ریزی را دوگانه توصیف کرد و توضیح داد: نخست، ایجاد جامعهای قوی در برابر حاکمیت قوی که بتواند بر فرآیندهای مالی و سیاسی نظارت کند؛ دوم، افزایش شعاع دایره فرادستان و برخوردارها، به طوری که تعداد بیشتری از افراد ذینفع در دایره قدرت حضور داشته باشند و قواعد تنظیم شده، به جای منافع محدود گروه خاصی، به نفع جامعه تسری پیدا کند. در این میان باید به اهمیت نهادهای فراگیر هم توجه داشت. همه ذینفعان باید در تمامی مراحل بودجهریزی از تدوین و تصویب تا تفریق و سنجش عملکرد، مشارکت داشته باشند. اگر حاکمیت از نهادها و سازمانهای مستقل حمایت نکند، بودجه به ابزاری برای توزیع رانت تبدیل میشود و فرودستان اولین قربانی آن خواهند بود.
به گفته قاسمی، ایجاد جامعه قوی در کنار دولت قوی، شرط اساسی تحقق عدالت در بودجه است. در چنین شرایطی، دولت ناچار به توزیع عادلانه منابع خواهد بود و جامعه میتواند از طریق نمایندگان خود، مطالبهگری در خصوص عدالت و برابری در فرصتها را پیش ببرد. اما در نهادهای استثماری، نمایندگان مشروعیت خود را از مردم دریافت نمیکنند و تنها تعیینکننده نظم جاری هستند، که این موضوع مانع تحقق عدالت نهادی و بیننسلی میشود. تنها با ایجاد نهادهای فراگیر و تقویت جامعه مطالبهگر، امکان گذار از وضعیت کنونی و تحقق عدالت واقعی در بودجه وجود دارد.
وی بر نقش حیاتی جامعه قوی در تحقق عدالت و کارآمدی بودجهریزی تاکید کرد و گفت: هنگامی که جامعه ای قوی شکل گیرد و در ایجاد آن مشارکت شود، نمایندگان واقعی خود را نماینده جامعه میدانند، زیرا مشروعیت خود را از آن جامعه دریافت میکنند و در صورت کجکارکردی، جامعه آنها را کنار میگذارد و جناح رقیب جایگزین میشود. در نبود چنین جامعهای، سند بودجه نمایندگی واقعی ندارد و چانهزنی نمایندگان در بودجه تنها برای تصاحب پستهای کلیدی و دریافت رانت برای گروه خودی انجام میشود، روندی که به طور مستمر بازتولید میگردد، چرا که نمایندگان مشروعیت خود را از منابع دیگر تأمین میکنند.
قاسمی افزود: حتی در دولت قوی، اگر جامعه ضعیف باشد، نمایندگان قادر به نقشآفرینی مستقل نیستند و نهادهای استثماری تقویت میشوند. در چنین شرایطی، حتی عدالت بازتوزیعی نیز قابل اجرا نیست. بودجه ممکن است بر اساس جمعیت و نیاز دانشگاهها بهطور عادلانه تخصیص یابد، اما اگر عدالت نهادی و رویهای رعایت نشود، فرآیندهای پذیرش و کنکور منجر به ناعدالتی میشوند و دهکهای بالاتر از فرودستان بهرهمند میشوند. بنابراین تاکید بودجه باید ابتدا بر فرآیندها باشد و پس از اصلاح آنها، نتایج مورد نظر دنبال گردد.
این پژوهشگر توسعه، به نظریه پرده نادانی رالز اشاره کرد و توضیح داد: رویهها باید به گونهای طراحی شوند که افراد ندانند در چه جایگاه اجتماعی یا اقتصادی قرار خواهند گرفت، و حتی کسانی که در بدترین شرایط هستند نیز از فرآیندهای عادلانه بهرهمند شوند. حمایت از سازمانها و انجمنهای مستقل خارج از حاکمیت برای تحقق عدالت نهادی ضروری است. این حمایتها تنها مالی نیست بلکه شامل پشتیبانی سیاسی، آماری و اطلاعاتی نیز میشود و امکان میدهد صدای متفاوتی از سوی جامعه به حاکمیت برسد.
او همچنین بر تضمین امنیت حقوق مالکیت، از جمله استقلال دستگاه قضایی، تاکید کرد و افزود: افزایش شعاع فرادستان و تنوع آنها موجب میشود قواعد میان گروههای قدرتمند تنظیم شود و این قواعد در سطح جامعه اثرگذار باشد. شفافیت و دسترسی پژوهشگران به آمار و اطلاعات محدود فعلی، از دیگر شروط اجرای عدالت نهادی است. جامعهای که دانش یا وقت کافی ندارد، باید بتواند به راحتی در جریان سهم خود از بودجه قرار گیرد و هرچه شفافیت بیشتر باشد، اجرای عدالت بهتر خواهد بود.
قاسمی بر اهمیت افزایش آگاهی جامعه از طریق سازمانهای مستقل تاکید و ابراز عقیده کرد: سازمانهایی که صدای متفاوتی نسبت به حاکمیت دارند میتوانند جامعه را نسبت به حقوق خود حساس کنند. ورود مستقیم به رانت فرادستان بدون ایجاد این پیشزمینهها، حتی با نیت خیر، میتواند جامعه را در معرض خشونت قرار دهد. در مقابل، ایجاد جامعه قوی امکان مطالبهگری حقوق مردم را فراهم میکند و فرادستان ناچار به کوتاه آمدن از رانتهای غیرمولد خود خواهند شد.
او موضوع سوم عدالت در بودجهریزی را به عنوان «عدالت بین نسلی» مطرح کرد و گفت: سرمایههای بین نسلی شامل منابع طبیعی و زیرزمینی، آب، برق، هوا و محیط زیست هستند که نباید برای هزینههای جاری صرف شوند، زیرا مصرف آنها نسلهای آینده را گرفتار میکند. هزینههای جاری نیز نباید با انتشار اوراق یا برداشت از صندوق توسعه ملی تأمین شود، زیرا این نوعی آیندهفروشی است و عدالت بین نسلی را تهدید میکند. سرمایهگذاری در آموزش و بهداشت نیز از مصادیق عدالت بین نسلی است، چرا که سلامت و بهرهوری نسلهای آینده را تضمین میکند، در حالی که برداشت از صندوقهای بازنشستگی نیز این عدالت را به خطر میاندازد.
قاسمی با بیان اینکه اگر دولت به جای نهاد رسمی و پایدار، به شکل یک «راهزن سیار» عمل کند، عدالت بین نسلی رعایت نمیشود و همه منابع صرف گذران حال میشود، ادامه داد: در تدوین بودجه، اغلب اعداد و ارقام موهومی ارائه میشوند و توجهی به گذشته و آثار بین نسلی نمیشود؛ نمونه آن بودجه هشت ماهه 1403 است که کسری تراز نقدی دولت در این دوره ۲۸۰ هزار میلیارد تومان بوده و از این مبلغ، ۱۷۰ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی تامین شده است. این موضوع مصداق بارز ناعدالتی بین نسلی است. پیشبینی میشود که تا پایان سال کسری به ۳۲۵ هزار میلیارد تومان برسد و کسری هدفمندی یارانهها نیز حدود ۲۱۰ هزار میلیارد تومان است، در حالی که منابع حاصل از فروش اوراق مالی ۳۹ درصد بیشتر از میزان مجاز قانونی تحقق یافته است. اعتبارات هزینهای نیز در هشت ماهه ۱۱۷ درصد تحقق یافته است. این وضعیت نشان میدهد که منابع وارد شده به بودجه واقعی نبوده و دولت باید ابتدا از هزینههای خود شروع کند و سراغ دستگاههایی که امکان کنترل آنها وجود ندارد نرود.
این اقتصاددان همچنین به بودجه شرکتهای دولتی اشاره کرد و توضیح داد: بر اساس قانون بودجه 1404، پیشبینی شده بود تنها ۱۵ شرکت دولتی زیانده باشند، اما مشابه پیشبینی سال 1403، در عمل ۱۸۷ شرکت زیانده مشاهده شد. میانگین هفت ساله از ۹۷ تا 1403 نشان میدهد که پیشبینی برای ۴۲ شرکت زیانده بوده، اما میانگین واقعی ۱۵۳ شرکت بوده است. شرکتهایی که دولت عامل زیاندهی آنهاست، قابل شناسایی هستند، اما شرکتهایی که در فضای رقابتی میتوانند سودده باشند باید تقویت شوند. برای هر شرکت زیانده 10 پست کلیدی وجود دارد که فشارهایی بر دولت وارد میشود تا افراد منصوب شده، شرکت را زیانده نگه دارند. بنابراین، لازم است تعهد کتبی از این افراد گرفته شود تا در صورت عدم خروج شرکت از زیان، مسئولیت دیگری به آنها واگذار نشود.
قاسمی به موضوع رویههای مالیاتی پرداخت که می تواند عدالت نهادی و رویهای گسترده ایجاد کند و یادآور شد: سیستم مالیاتی کشور از ناعادلانهترینهاست؛ مالیات بر حقوق کارمندان ۵۶ درصد مالیات بر درآمدها را تشکیل میدهد و حدود ۹ درصد کل مالیاتها تحقق یافته است، در حالی که تحقق آن در سال گذشته ۱۲۵ درصد بوده است. مالیات بر ثروت تنها ۳ درصد کل مالیاتها را تشکیل میدهد و از این میزان تنها ۴۰ درصد تحقق یافته است. این وضعیت نشان میدهد که مالیات بر قشر متوسط و کمدرآمد به شدت افزایش یافته، در حالی که مالیات بر ثروتمندان ثابت مانده و ناعدالتی آشکار را ایجاد کرده است. اصلاح این رویهها و رعایت عدالت بین نسلی و نهادی، شرط اساسی برای تدوین بودجهای عادلانه و پایدار است.
قاسمی در ادامه بحث عدالت بین نسلی در بودجهریزی، به ناعادلانه بودن ساختار مالیاتی کشور اشاره کرد و گفت: در سال 1403 سهم مالیات بنگاههای وابسته به نهادهای انقلاب اسلامی تنها یک درصد بوده و در سال 1404 به صفر رسیده است؛ به این معنا که این بنگاهها عملا هیچ مالیاتی پرداخت نکردهاند. همچنین عملکرد مالیات بر خانههای خالی مسکونی در سال 1403 تنها 7 درصد تحقق یافته است، در حالیکه مالیات بر حقوق کارمندان ۱۲۵ درصد تحقق داشته است. این مقایسه نشان میدهد که بار اصلی مالیات بر دوش کارمندان و اقشار متوسط و پایین جامعه است.
وی افزود: مالیات بر ارزش افزوده نیز یکی از ناعادلانهترین پایههای مالیاتی است؛ زیرا نسبت مصرف به درآمد در اقشار فرودست بسیار بیشتر از فرادستان است و سهم بیشتری از درآمد آنها صرف پرداخت این مالیات میشود. در حالی که اقتصاددانان برنده جایزه نوبل تاکید کردهاند راز رشد اقتصادی در مالیاتستانی از ثروتمندان و توانمندسازی فقراست، در ایران کاملا برعکس عمل میشود و مالیات بر ثروت و درآمد اشخاص کنار گذاشته شده است.
قاسمی در ادامه به نمونه های دیگری از ناعدالتی نهادی پرداخت و خاطرنشان کرد: بر اساس آمار، حدود ۱۵ درصد افراد تحت پوشش بهزیستی و کمیته امداد در دهکهای 5 تا 10 قرار دارند؛ به عبارتی نزدیک به یک میلیون و ۱۷۴ هزار نفر از مستمریبگیران، در سطح متوسط درآمد هستند. این مسئله نشان می دهد که حتی در فرآیندهای حمایتی نیز عدالت رویه ای به درستی رعایت نمی شود.
وی به بررسی بدهی های دولت پرداخت و گفت: دولت در بدهیهای هفتگانه خود ، بدهی به صندوق توسعه ملی، بانک مرکزی، بانکها، صندوقهای بازنشستگی، سازمان تأمین اجتماعی، پیمانکاران و انتشار اوراق مالی، هیچ توجهی به عدالت بین نسلی نشان نداده است. به عنوان نمونه، آمار صندوق توسعه ملی بین سالهای ۲۰۱۱ تا ۲۰۲۴ نشان میدهد که از مجموع منابع ۱۶۱ میلیارد دلاری، ۱۳۲ میلیارد دلار مصرف شده و تنها هشت میلیارد دلار بازگشته است. سهم بخش خصوصی کمتر از ۱۰ درصد بوده و عمده برداشتها توسط دولت صورت گرفته است. در بازه ۹۶ تا 1401 نیز ورودی صندوق ۵۸ میلیارد دلار و برداشت دولتها ۵۷ میلیارد دلار بوده است؛ به عبارتی صندوق عملا کارکرد بین نسلی خود را از دست داده است.
این اقتصاددان درباره طرحهای عمرانی نیز توضیح داد: میانگین عمر طرحهای تملک دارایی سرمایهای در کشور ۱۷ سال است و بسیاری از آنها بیش از ۲۰ سال طول میکشند؛ حتی برخی تا ۵۹ سال ادامه داشتهاند. در حالی که تخصیص بودجه سال 1404 برای این طرحها تنها ۳۵۰ هزار میلیارد تومان از مجموع ۴۶۰۰ هزار میلیارد تومان بوده و تکمیل آنها دستکم ۱۳ سال دیگر طول خواهد کشید. این شکاف نشان میدهد که پیشبینیها با واقعیت فاصلهای جدی دارد.
به گفته قاسمی، موضوع آب، هوا، برق، گاز، منابع طبیعی و محیط زیست نیز در بودجه به حاشیه رانده شدهاند؛ برای مقایسه؛ مجموع اعتبارات شش برنامه اصلی مرتبط با آب در سال 1404 تنها ۵۷ هزار میلیارد تومان بوده است، در حالی که بودجه صداوسیما ۴۳ هزار میلیارد بوده است. این مقایسه نشان میدهد که اولویتهای بودجهای هیچ نسبتی با ملاحظات بین نسلی ندارد. راه حل کاهش این ناعدالتیها نه کم کردن بودجه سازمانهای حمایتی، بلکه بازتعریف اولویتها و گفتوگو با فرادستان است. دولت میتواند با جلب نظر گروههای ذینفع توافق کند که بخشی از منابع فعلی طی یک دوره دهساله به سمت برنامههای بین نسلی مانند آب، محیط زیست، آموزش و بهداشت هدایت شود؛ چرا که بقای کشور در گرو این موضوعات است.
او خاطرنشان کرد: مردم هر آنچه در توان داشتهاند پرداختهاند، اما کمترین خدمات را دریافت کردهاند. در این شرایط، تنها راه، ورود به حوزه مالیات بر ثروتمندان است؛ از مالیات بر خانههای خالی گرفته تا مالیات بر داراییهای بزرگ. همچنین مقایسه تخصیص اعتبارات نشان میدهد که در فصل کشاورزی و منابع طبیعی تنها ۱۶ هزار میلیارد تومان، در حملونقل ۶۴ هزار میلیارد تومان و برای وزارت علوم با چهار میلیون دانشجو تنها ۱۰۷ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. در حالی که آموزشوپرورش با وجود نیاز واقعی ۷۹۵ هزار میلیارد تومانی، تنها ۴۷۵ هزار میلیارد تومان دریافت کرده است.
قاسمی تاکید کرد: این واقعیتها نشان میدهد که عدالت بین نسلی بزرگترین قربانی بودجه است. از سه بعد عدالت، بازتوزیعی، رویهای و بین نسلی، هیچیک در سندهای بودجه گذشته محقق نشدهاند. تجربه نیز نشان داده است که حتی افراد توانمند و دلسوز در شرکتها و نهادهای شبهدولتی تحت فشار مجبور به ترک خدمت میشوند. بنابراین، بزرگترین اولویت دولت باید تمرکز بر عدالت نهادی و رویهای باشد؛ چرا که تنها در صورت تحقق این دو، عدالت بازتوزیعی نیز به دنبال آن شکل خواهد گرفت. پیشنهاد می کنم دولت با فرادستان وارد گفتوگو شود و نشان دهد که رعایت این برنامهها به نفع همه است؛ مسیری که دشوار اما کمهزینه و عاری از خشونت خواهد بود.
وی با انتقاد از وضعیت مدیریت شرکتها و نهادهای شبه دولتی گفت: حتی در مواردی که افراد توانمند و دلسوز وارد این عرصه شده اند، فشارهای گوناگون آنها را وادار به ترک خدمت کرده است. اگرچه رئیسجمهور اخیرا گفته است «این گوی و این میدان، هر کسی میتواند وارد شود»، اما در همین مدت هم حتی کسانی که با نیت خیر و رویکرد حرفه ای وارد شدهاند، پس از مدتی به دلیل فشارهای سنگین سیاسی و ساختاری، مجبور به کناره گیری شدهاند. به این ترتیب، ساختار موجود نه تنها مانع از شکوفایی نیروهای کارآمد می شود، بلکه بازتولیدکننده چرخه ناکارآمدی و زیان دهی است.
