افکار عمومی، مردم، مطبوعات و از سوی دیگر سیاستگذاران و کسانی که درگیر و دست اندر کار این موضوع هستند، به دلایل مختلف در کشور ما آن حدی که لازم است برای بودجه اهمیت قائل نمی شوند.
به گزارش خبرنگار جماران نشست هفتگی مؤسسه مطالعات دین و اقتصاد با موضوع «نقد و بررسی لایحه بودجه سال 94 کشور» برگزار شد. آنچه در پی می آید متن کامل سخنرانی دکتر محمد قاسمی مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در این نشست است.
در بعضی از کشورها ملاحظه می کنید که زمان تحویل بودجه به مجلس و یا زمانی که می خواهند اعلام عمومی کنند معمولا مراسمی برای رونمایی از بودجه برگزار می شود و حتی رئیس جمهور شرکت می کند و اسناد بودجه ای را معرفی میکند، سیاست های جدید دولت در بودجه را می گویند و الی آخر و بعد از آن هم مدام مقامات تهیه کننده و تصویب کننده راجع به موضوع صحبت می کنند و این کار یک دلیل مشخص دارد و آن هم این است که بالأخره دولت دارد از مجموعه منابع عمومی استفاده و دست در جیب مردم می کند و برای اینکه مردم اجازه بدهند که دولت دست در جیب آنها کند بایثد راجع به انتخاب های دولت در بودجه توجیه شوند و دولت مدام مجبور است مشروعیت کاری که می خواهد انجام بدهد را اثبات کند.
اما در کشور ما سال های سال است که دولت لازم نمی داند توضیحی راجع به موضوع بدهد و کسی نیازی به توضیح دادن نمیبیند و بودجه در ایران به عنوان یک حق عمومی شناخته نشده است که این حق عمومی که داریم می گوییم دو وجه است، یکی حق مردم نسبت به دولتی که دارد حاکمیت می کند که به هر حال مجموعه وظایف یا حقوقی که در قانون اساسی برای تک تک آحاد مردم مثل بهداشت، درمان، تأمین اجتماعی و الی آخر تعیین شده است که نمود و بروز آن برای قالب اجرایی باید در قالب بودجه بیاید و از سوی دیگر مجموعه ای از حقوق دولت نسبت به مردم از جهت آن حق حاکمیتی است و این حقوق را پیدا می کند که بخشی از منابع مردم را در اختیار بگیرد این حق الآن دو طرفه مخدوش است.
معمولا منابع را به سه بخش درآمدهای مالیاتی، واگذاری دارایی های سرمایه ای و واگذاری دارایی های مالی تقسیم میکنند و در مقابل مصارف دولت هم به همین سه بخش تقسیم می شود یعنی هزینه ها که مجموعه آن عمدتا هزینه های جاری کشور است، تملک دارایی های سرمایه ای که طرح های عمرانی است و بازپرداخت بدهی های دولت که تحت عنوان تملک دارایی های مالی از آن یاد می شود.
اگر بخواهیم اینها را مقایسه کنیم میبینیم که درآمدها با 19 درصد رشد از حدود 100 هزار میلیارد تومان 119 هزار میلیارد تومان شده، فروش نفت و فروش ساختمان ها که خیلی اندک است از حدود 80 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده و به مبلغ حدود 74 هزار میلیارد تومان رسیده و مجموع استقراض ها و واگذاری سهام از 30 هزار میلیارد تومان به 31 هزار میلیارد تومان رسیده است.
در مقابل هزینه ها از حدود 150 هزار میلیارد تومان به 166 هزار میلیارد تومان رسیده، طرح های عمرانی از 41 هزار میلیارد تومان به 48 هزار میلیارد تومان رسیده و بازپرداخت انواع اوراق و غیره از 21 هزار میلیارد تومان به حدود 11 هزار میلیارد تومان رسیده است.
این یکی از نقاط ضعف در بودجه ریزی کشور ماست که هنوز حتی همین دولتی که جدید سر کار آمده در 2 سال متمادی ارقامش با هم قابل مقایسه نیست و به دلیل تغییراتی که در پایه این اعداد و طبقه بندی ها رخ داده این اعداد ظاهر و صورت قضیه است. به عنوان مثال اگر شما بخواهید بدانید که دولت پارسال چه قدر حقوق و دستمزد داده و امسال جه قدر می خواهد بدهد بودجه نمی تواند این سؤال خیلی خیلی ساده را جواب بدهد و شما باید کلی تکنیک بلد باشید و اینها را جا به جا بکنید تا این دو عدد را به دست بیاورید و بعد بفهمید که چه اتفاقی افتاده است.
معمولا درآمدهای اختصاصی و در مقابلش هزینه های اختصاصی را که نگاه می کنید می بینید که از حدود 24 هزار میلیارد تومان به 43 هزار میلیارد تومان رسیده است. پس درآمدهای اختصاصی زیاد شده و در مقابل آن مصارف اختصاصی هم زیاد شده که این عمدتا بخشی از آن به موضوع تحول نظام سلامت بر می گردد.
معمولا این 267 هزار میلیارد تومان منابع بودجه عمومی با بودجه شرکت های دولتی که 600 هزار میلیارد تومان است جمع می شود که قابل جمع کردن هم نیست و این باز یک اشکال فنی بودجه است که این دو عدد با ماهیت متفاوت را با هم جمع می زند.
بودجه شرکت های دولتی مجموعه ای از گردش مالی (Turnover) شرکت های دولتی است که خود آن شرکتها هم ده ها نوع دارد و باز آنها هم قابل جمع کردن با هم نیست. به هر حال این اشکالات فنی وجود دارد ولی چون بودجه شرکت ها خودش یک مقوله پر پیچ و خم است وارد آن نمی شویم و از این به بعد تمرکز ما روی همین 276 هزار میلیارد تومان یعنی بودجه عمومی دولت خواهد بود.
در بخش منابع و مصارف باید بگویم درآمدهای مالیاتی از 70 هزار میلیارد 86 هزار میلیارد تومان می شود که رشد 22 درصدی دارد. منابع حاصل از صادرات نفت از حدود 78 هزار میلیارد تومان 71 هزار میلیارد تومان شده است. درآمدهای حاصل از مالکیت دولت که عمدتا سود سهام شرکت های دولتی و غیره است از حدود 19 هزار میلیارد تومان، حدود 20 هزار میلیارد تومان میشود و واگذاری شرکت های دولتی یعنی آن چیزی که در حقیقت سهمی از فروش شرکت های دولتی است که نقدا به خزانه واریز می شود از حدود 23 هزار میلیارد تومان به 17 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است. فروش اسناد خزانه و انواع اوراق تعهدزا از 6 هزار میلیارد تومان به 11 هزار میلیارد تومان و سایر منابع از 15 هزار میلیارد تومان به حدود 19 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است.
پس آن چیزی که خیلی ساده می شود گفت رشد درآمدهای مالیاتی، کاهش درآمدهای حاصل از صادرات نفت و مالکیت دولت و پیش بینی فروش حجم قابل توجهی اوراق تعهدزا در بودجه است که از 6 هزار میلیارد تومان به 11 هزار میلیارد تومان رسیده است.
166 هزار میلیارد تومان هزینه های جاری کشور است که 11 درصد نسبت به 150 هزار میلیارد تومان مصوب سال 1393 رشد دارد.
تصمیم های جدید به اندازه انگشت های دو دست هم نمی رسد. در بخش درآمدهای مالیاتی هیچ تصمیم جدیدی گرفته نشده و فقط یک درصد مالیات بر ارزش افزوده اضافه خواهد شد. در قسمت منابع حاصل از صاردات نفت 2 تصمیم جدید گرفته شده که یکی راجع به نرخ تسعیر (مبنای نرخ ارز محاسباتی در بودجه) است که از 2650 تومان تبدیل به 2850 تومان شده است و دوم سهم صندوق توسعه ملی که باید در سال 94 به 32 درصد می رسید به 20 درصد کاهش پیدا کرده و دولت به دلیل کاهش قیمت نفت و کاهش منابعی که از آنجا انتظار دارد این را کاهش داده و به ابتدای برنامه پنجم توسعه یعنی 20 درصد برگردانده است.
این تصمیمات در سمت منابع بوده و در سمت مصارف هم دولت فقط 3 تصمیم جدید گرفته است یکی اینکه حقوق و دستمزد را 14 درصد افزایش بدهد که خود این هر یک درصدش یعنی یک هزار میلیارد تومان افزایش هزینههای دولت پس آن منابعی که آنجا جمع کرده اینجا هزینه کرده است و دوم کاهش یارانه ها بوده است.(می دانید بحثی که اینجا راجع به یارانه ها می کنیم با هدفمندی یارانه ها متفاوت است و آن چیزی است که دولت از بودجه عمومی تحت عنوان یارانه بابت اقلام مختلف و متعددی که هست پرداخت میکند) این از حدود 19 هزار میلیارد تومان به حدود 14 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده و عمدتا ردیفی که ظاهرا کاهش پیدا کرده مربوط به یارانه نان بوده که در اینجا خودش را نشان میدهد.
پس در بخش اعتبارات هزینه ای فقط همین 2 تصمیم گرفته شده در بخش اعتبارات عمرانی هم دولت فقط 8 طرح جدید نسبت به سال 93 در بودجه معرفی کرده است و رقم افزایش آن 7 هزار میلیارد تومان نسبت به مصوب بودجه 93 است.
می دانید راجع به بحث هدفمند کردن یارانه ها دولت تصمیم جدیدی در بودجه معرفی نکرده و بلکه همان سقف 48 هزار میلیارد تومانی که برای سال 93 پیش بینی شده بود را تکرار کرده است.
در بخش درآمدها پیش بینی ما این است که حدود 12 هزار میلیارد تومان از آن چیزی که پیش بینی شده محقق نخواهد شد و بیش برآورد شده است. در بخش واگذاری دارایی های سرمایه ای که بحث نفت است 2 عدم اطمینان وجود دارد یکی راجع به قیمت نفت که دیگر کاملا در جریان هستید و یکی هم بحث مقدار صادرات آن است.
در حقیقت شاید الآن که دولت اعلام کرده بر مبنای نفت بشکه ای 72 دلار بودجه را تنظیم کرده است اگر بخواهیم خیلی ساده صحبت کنیم به ازای هر یک دلاری که قیمت نفت از هر بشکه 72 دلار کاهش پیدا میکند حدود 900 میلیارد تومان درآمدهای عمومی دولت کم می شود و البته در حقیقت اثر بیشتری دارد و اما بقیه آن سهم شرکت نفت و صندوق توسعه ملی است که آنها را کنار میگذاریم.
آنچه که به منابع عمومی واگذار می شود هر یک دلاری که قیمت نفت کاهش پیدا می کند حدود 900 میلیارد تومان از منابع از دست می رود و معنی آن این است که اگر مثلا نفت را 60 دلار در نظر بگیریم 11 هزار میلیارد تومان از منابع نسبت به 71 هزار میلیارد تومانی که پیش بینی شده است کاهش پیدا میکند.
در بخش واگذاری دارایی های مالی هم عمده عدم اطمینان به همین مجموعه مباحثی که راجع به فروش اوراق مشارکت است بر می گردد و واقعیت این است که حداقل در 2 سال اخیر فروش اوراق مشارکت و اوراق خزانه اسلامی که پیش بینی شده بود خیلی موفقیت آمیز نبوده است و آن هم به هر حال عدم اطمینانی را به دنبال خواهد داشت.
اما اگر بخواهیم به سراغ تحلیل و سطح سیاستی قضیه برویم، بودجه 94 یک نقاط قوتی مثل اینکه خود دولت به شدت تعریف طرحهای عمرانی را کاهش داده دارد. در حقیقت عملا فقط 8 طرح عمرانی جدید در بودجه معرفی شده و دولت در بخش عمرانی به شدت سعی کرده طرح هایی که سال های 94 و 95 خاتمه پیدا می کند را اولویت بدهد.
اما نقاط ضعف بودجه که بخشی از آن به اعدادی که در این لایحه بیان شده است بر میگردد در حقیقت اگر بخواهیم در یک کلام بگوییم این است که بودجه 94 ادامه همان شیوه سنتی بودجه ریزی در کشور است و حامل همه اشکالاتی که در بودجه های سنواتی بوده و دلیل آن هم روشن است. این کتابی که تحت عنوان بودجه تهیه می شود مثل عکسی است که شما دارید از مدیریت بخش عمومی کشور می گیرید و اگر این عکس خراب است به اینکه مدیریت بخش عمومی در این کشور به سامان نیست بر می گردد و نابه سامان بودن مدیریت بخش عمومی چهره خودش را در اینجا کاملا نشان می دهد.
یک نمونه آن بر می گردد به اینکه ما می گوییم راجع به قیمت حامل های انرژی نمی دانیم چه کار می خواهیم انجام دهیم یا هنوز تصمیم جدیدی گرفته نشده ولی در همین جا در 5 حکم از حکمهای بودجه دولت اجازه گرفته که قیمت حامل های انرژی را تغییر بدهد. یک جای آن گفته است که آب را به ازای هر متر مکعب 10 تومان گران می کنیم، گاز را به ازای هر متر مکعب 13 تومان گران می کنیم، یک جای دیگر گفته است که قیمت حامل های انرژی را 5 درصد افزایش می دهیم، یک جای دیگر گفته است که قیمت های آب و فاضلاب را هر شورای شهر و روستایی خودش تعیین کند.
این نشان می دهد که هنوز ما اصلا با یک سند سیاست گذاری نتوانستیم بخش عمومی را با هم هماهنگ کنیم و هرکس برای کارهای واجبش کیسه ای برای خودش دوخته (اصلا ما نمی خواهیم وارد شویم که این به چه مصارفی می رسد. همه آن ان شاء الله صرف مصارف خوب می شود) مثلا گفته است که 5 درصد قیمت فرآورده ها را افزایش دهیم و خطوط لوله انتقال را درست کنیم، برای گازرسانی به روستاها 13 تومان قیمت گاز را افزایش دهیم.
نکته دوم به بحث قیمت نفت و ارز و غیره بر می گردد و این هم مختص به کشور ما نیست و کشورهای صادرکننده نفت هنگامی که وارد بحث سیاست گذاری مالی می شوند به دلیل وابستگی منابع به صادرات نفت در سیاست گذاری مالیشان عملا راجع به متغیرهایی مجبور به تصمیم گیری می شوند که اصلا موضوع سیاست مالی نیست.
شما در هیچ کتاب اقتصاد کلانی نمیبینید که قیمت نفت و ارز در حوزه سیاست های مالی بررسی شود. این اشکال عمدتا موجب شده است که سیاست گذاری مالی در کشورهای صادرکننده نفت پیچیدگی هایی داشته باشد و در کشورهایی که نفت ندارند سیاست مالی این پیچیدگیها را ندارد.
کشور ما یک ساز و کار دیگری هم دارد که خیلی جالب است و خیلی ها به عنوان افتخار از آن یاد می کنند و می گویند که مثلا ما با ساز و کار تخصیص (ماده 30 قانون برنامه و بودجه) عملا هیچ گاه کسری بودجه نداریم. بحث این است که ما اگر که داریم از ساز و کار تخصیص استفاده می کنیم اصلا دیگر نیازی به تهیه بودجه وجود ندارد. یعنی اگر کشوری می گوید که من کسری بودجه دارم آیا بلد نیست که بگوید من در سقف منابعم خرج میکنم و آنها اصلا عقلشان نمیرسد فقط عقل ما رسیده که ماده 30 قانون برنامه و بودجه را بگذاریم.
چرا این را گذاشتیم؟ چون بعد از حدود 105 سال بودجه ریزی هنوز اصلا معنی بودجه را نفهمیدیم. معنای ماده 30 قانون برنامه و بودجه این است که نیازی به بودجه ریزی و حضور مجلس در بودجه نیست به دلیل اینکه دولت می گوید با ساز و کار تخصیص هر چه قدر که درآمد نصیبمان شد به همان اندازه هزینه می کنیم و تصویب اینجا جز یک کار تشریفاتی هیچ معنای دیگری ندارد.
عملا اگر بخواهیم خیلی راحت صحبت کنیم در سال 90 میزان صادرات نفت و میعانات حدود 100 میلیارد دلار بوده است و یکباره سال 91 با حدود 40 درصد کاهش در این رقم مواجه شد و این رقم به 56 میلیارد دلار رسید و در سال 92 درآمد نفتی ما 44 میلیارد دلار شد و سال 93 که هنوز نمی دانیم چه اتفاقی برای قیمت نفت خواهد افتاد. در آن زمان 2 رویکرد وجود داشت و دولت یا اینکه باید هزینهها را کاهش میداد و یا عملا همان کاری که دولت های قبلی هر زمانی که با کاهش مواجه بودند می کردند را انجام می داد و آن این بود که به راحتی ارزش پول ملی کاهش پیدا می کرد دولت بودجه را درست و کشور را خراب می کرد یعنی به هزینه درست شدن بودجه و تنظیم شدن بودجه این پایه های اقتصاد ملی سست می شد.
پس دولت در وضع سختی قرار داشته و دارد یعنی این واقعیت وجود دارد که هرکس بودجه را تنظیم می کند و یک بار در این فرآیند باشد، می داند که کار خیلی پیچیده ای است.
عملا کاری که دولت انجام داد این بوده که مقداری منابع را بیش برآورد کرده، سهم صندوق را کاهش داده، قیمت ارز مبنای محاسبات بودجه ای را افزایش داده و فرض کرده که حجم استقراض داخلی افزایش پیدا می کند و با این مجموعه سیاست ها این تصویر از بودجه داده شده است.
با این روشی که بودجه بسته شده است بخشی از منابع آن مربوط به نفت و متغیرهایی است که در اختیار ما نیست و تصمیم گیری آن درون زا نیست و از طرف دیگر حامل یک پیام مهم اقتصادی و یک خطر مهم اقتصادی هم هست که نه تنها ما در بودجه ها با یک دولت واحد سر و کار نداریم بلکه با مجموعه ای از تصمیم گیری های پراکنده ای که مجموعه ای از دستگاه های اجرایی انجام می دهند سر و کار داریم و در مرحله اجرای بودجه هم با مجموعه ای نهادهای پراکنده سر و کار داریم.
طبعا بخش خزانه داری و آن بخشی که در سازمان مدیریت و برنامه ریزی است نگران منابع و بستن بودجه و پرداخت هزینهها هستند و با این روشی که بودجه بسته شده است این خطر اقتصادی وجود دارد که با توجه به کاهش توان دولت در عرضه ارز بازار ارز دست خوش نوسان شود و این به دلیل گرایشهای مختلفی است که در دولت راجع به این سند وجود دارد. طبعا آن کسانی که نگران پرداخت حقوق ها هستند می گویند که بالأخره ما این مقدار ارز را در عدد بزرگتری ضرب میکنیم و منابع محقق می شود و ممکن است خیلی گرایش به سمت دفاع از ارزش پول ملی و کنترل بازار ارز از طریق سیاست های تجاری و غیره نداشته باشند که در این صورت بخشی از دستاوردهای دولت در کنترل تورم و دیگر دستاوردها را از بین می برد.
اگر بخواهد اصلاحی جدی در روی بودجه صورت بگیرد طبعا باید در این حوزهها انجام بگیرد اگر چه از دیدگاه ما مجلس یعنی مرحله تصویب بودجه جای بودجه نویسی نیست و عمده ترین وظیفه مجلس برقراری انضباط مالی است (یعنی برآورد توأم با احتیاط و دقیق درآمدها و کنترل هزینه ها) و اگر مجلس دید که این بودجه حامل انضباط مالی نیست طبعا باید به دولت پس بدهد و دولت اصلاح کند و بیاورد ولی متأسفانه در کشور ما رد کلیات انگار چیز عجیب و غریبی است و صورت نمی گیرد. در حالی که ما در کشور افغانستان شاهد هستیم که مجلس برای پنجمین سال متوالی کلیات بودجه را رد کرد و به دولت برای انجام اصلاحات تحویل داد و این کار با رأی بالای نمایندگان انجام شد.
در حقیقت آنجا کسی نمی گوید که اختلاف قوا و فلان و بهمان میگویند تعمیق دموکراسی و تمرین دوکراسی است این حرف زده می شود اما ما ظاهرا به آن سطح بلوغ نرسیده ایم و متأسفانه مجبوریم بگوییم که مجلس یک کم که وارد شود که شاید اصلاح کند.
از دیدگاه فنی اگر مجلس بخواهد اصلاح کند طبعا بهتر است که مصارف را 2 سقفی کند یعنی اینکه در یک سقف مطمئنی از منابع به دولت اجازه بدهد که هزینه هایش را انجام دهد و در صورتی که 6 ماهه دوم منابع محقق و وضعیت بازارها روشنتر شد، آن موقع سقف دوم را عمل کند. این برای کشور ما احتیاط آمیزتر است. نکته دوم که بسیار بسیار مهم است این است که واقعا دولت می توانسته کار مهمی انجام دهد آن هم این است که نحوه ورود منابع حاصل از نفت به بودجه را عوض کند در بودجه راجع به قیمت ارز و نفت تصمیم گیری نکند و بودجه را بدون در نظر گرفتن آنها ببندد که این کار به لحاظ فنی شدنی است و نروژ نمونه بسیار خوبی در این حوزه است.
معنی این حرف این است که وقتی ما 71 هزار میلیارد تومان نفت می فروشیم این 71 هزار میلیارد تومان به واقع کسری بودجه است یعنی فرض کنید اگر بخواهید با بودجه ترکیه، پاکستان و کشورهای دیگری که منابع نفتی ندارند و بدون این منابع کشور خود را اداره می کنند مقایسه کنیم متوجه می شویم که این رقم کسری بودجه است و به این طریق ما می توانیم آن را از بودجه کشور خارج کنیم و پیشنهاد این است که کل این مبلغ به جز سهم شرکت ملی نفت به حساب صندوق توسعه ملی واریز شود در بودجه به دولت اجازه داده شود که در این سقف از منابع صندوق توسعه ملی به صورت ریالی برداشت کند.
ما در این وضعیت خیلی روی این موضوع اصرار داریم چون نگرانی ها جدی است و به هر حال ما نمی دانیم که این وضعیت قیمت نفت تا چه زمانی طول می کشد یا اینکه مشخص نیست که چه اتفاقی می افتد شاید آن سمتش بود و به هر دلیلی افزایش پیدا کرد و 120 دلار شد و یا شاید تحریم ها برداشته شد و شاید هر چیز دیگری اتفاق افتاد. روشی که ما می گوییم می تواند تمام خطرهای احتمالی را خطر را رد کند چون دولت فقط میتواند 71 هزار میلیارد تومان هزینه کند. اما عملا با این روشی که فعلا وجود دارد اصلا بودجه ما سقف ندارد یعنی الآن سال های سال است که بودجه های ما اصلا سقف ندارد.
الآن دولت گفته است که من 167 هزار میلیارد تومان خرج می کنم و اگر درآمدها محقق شد اجازه بدهید که 15 هزار میلیارد تومان دیگر هم خرج کنم و این بر عکس شرایط ما است و تازه آن 15 هزار میلیارد تومان هم نگفته که می خواهد صرف چه طرح هایی کند.
حقیقتش اگر بگوییم الآن شرایط سخت است نتوانستیم دشوار بودن شرایط را خوب منتقل کنیم به این دلیل که شرایط واقعا برای دولت سخت است. الآن وقت اصلاحات جدی است. همه آن کسانی که مالیات نمی دهند، همه آن جاهایی که درست و غلط معاف شدند و همه آن کسانی که درآمدهایی دارند الآن وقتش است که به کمک دولت بیایند.
دکتر محمد قاسمی در پاسخ به خبرنگار جماران در مورد نقش مبهم بودن بودجه در ایجاد فساد اداری و اقتصادی گفت: من چشم بسته می توانم به شما قول بدهم که از این 267 هزار میلیارد تومان آن بخشی که تحت عنوان اختلاس و تخلفات مالی و امثال آن از بین می رود، عدد قابل توجهی نیست و آن بخشی که همه نگران آن هستیم، حیف کردن بودجه و ناکارآمدی آن است.
