چالش‌های شورای شهر تهران از آغاز تا امروز

بعد از دو دهه تمرکز‌گرایی تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا در سال ۱۳۷۷ گامی برای مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌های محلی بود. بر این اساس شوراها به عنوان ارگان‌های منتخب مردم در سطح محلی وارد عرصه مدیریت شده  و هدف اصلی مشارکت مردمی در تصمیم‌گیری‌های شهری و روستایی و بهبود خدمات عمومی بود. به همین منوال مقرر شد که شورای شهر تهران هم به عنوان بزرگترین پارلمان  شهری-محلی در کشور، نقش مهمی در سیاست‌گذاری، قانون‌گذاری محلی و نظارت بر مدیریت شهری پایتخت بر عهده گیرد. از همان ابتدا مناقشات سیاسی بر فضای شورای شهر تهران سایه انداخت و با فراز و فرودهای بسیار همزاد شورای شهر ماند.

یادداشت پیش‌رو با رویکرد آسیب‌شناسانه و با طرح این سوال که آیا شورای شهر تهران در حل مشکلات شهر موفق و یا به تعبیر دقیق‌تر موثر بوده است؟ نگاه اجمالی دارد به عملکرد شورای شهر تهران که در هر دوره‌ای نقاط عطف و برجسته آن دوره برشمرده شده و در انتها پیشنهاداتی برای ارتقا و بهبود عملکرد آن در دوره هفتم ذکر خواهد شد. بدیهی است که پرداختن به سر فصل‌های مهم هر دوره امکانپذیر نبوده و نگارنده نیز چنین ادعایی ندارد.

 پاسخ سؤال پیش‌گفته نه تنها ساده نیست که در این مقال، مقدور هم نیست. اساسا برای پرداختن به عملکرد ۶ دوره شورای شهر تهران باید قبل از هر چیز مولفه‌های مد نظر برای ارزیابی را برشمرد که با توجه به گستره زمانی طولانی از سال ۱۳۷۷ تا کنون مجال پرداختن به آن در این یادداشت میسر نیست.

شورای اول (۱۳۷۷) گام مهمی برای شروع تجربه مدیریت شورایی و طرح موضوع مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌های شهری بود. هر چند درگیری‌ها و اختلافات سیاسی انحلال شورا را در پی داشت، اما اقدام بزرگی در روند رسمیت بخشیدن به شوراها برداشته شد. دوره دوم شورا (۱۳۸۲) با شهرداری محمود احمدی‌نژاد بر پروژه‌های عمرانی و توسعه زیرساخت‌های عمرانی شهری بی‌توجه به ابعاد فرهنگی، اجتماعی، زیست محیطی و سطح کیفی زندگی شهری متمرکز بود. دوره سوم (۱۳۸۶) با تداوم مدیریت قالیباف پدیده رشد فیزیکی شهر در قالب توسعه پل‌ها، بزرگراه‌ها، تونل‌ها و بهبود نسبی در حمل‌ونقل عمومی، توسعه مترو، گسترش بدهی شهرداری، فروش بی‌ضابطه تراکم و زمین، افزایش آلودگی و ترافیک علی‌رغم توسعه زیرساخت‌ها و در یک کلام توسعه سخت‌افزاری چشمگیر ولی ناپایدار شهری توامان بود. ۱۲ سال مدیریت محمد باقر قالیباف شورا را به «شورای شهرداری» تبدیل کرد و نقش نظارتی آن تحت‌الشعاع اقدامات اجرایی شهرداری قرار گرفت. اولویت‌ها و اقدامات در این سال‌ها کماکان ادامه توسعه زیرساخت‌ها بود و تلاش‌هایی هم برای افزایش شفافیت و نظارت برداشته شد، اما انتقادات بسیاری در این دوره بر عدم استقلال کامل شورا از شهرداری به ویژه در مورد برخی واگذاری‌ها یا تخلفات ساختمانی وجود داشت.

دوره چهارم (۱۳۹۲)  دوره ثبات در مدیریت شهری، ادامه توسعه پروژه‌های نیمه‌تمام، ضعف نظارت شورا بر شهرداری، عدم شفافیت و انباشت مشکلات مالی بود.

شورای پنجم (۱۳۹۶) تلاش کرد که بر مقابله با فساد متمرکز و با راه‌اندازی سامانه‌های شفافیت و کاهش تراکم‌فروشی، توجه به حفظ باغات و محیط زیست شهری گام مثبتی در بهبود روند امور پایتخت، شفافیت در امور مالی و قانون‌گرایی ایجاد کند. پاشنه آشیل این دوره تغییرات مکرر شهردار بود که باعث کاهش ثبات مدیریت و عقب ماندن برنامه‌ها و غلبه حاشیه بر متن شد. در این دوره برخی از شعارهای منتخبین مانند وعده حل مشکلات زیست‌محیطی و ترافیکی، به دلایلی چون موانع ساختاری و تغییرات مدیریتی و سایر موارد محقق نشدند. همچنین انتقاداتی مبنی بر کاهش ابتکار عمل شورا و بیشتر شدن سهم لوایح شهرداری در مصوبات نیز مطرح شد.

در دوره ششم (۱۴۰۰) یکی از اقدامات شاخص پایش ایمنی ساختمان‌های ناایمن و افزایش اقدامات ایمن‌سازی بود. در این دوره مصوبات مرتبط با تغییر نوع و میزان عوارض شهری بخش زیادی از مصوبات شورا را به خود اختصاص داده است. این دوره هم مثل ادوار پیشین کماکان در معرض انتقاداتی در زمینه بی‌توجهی وکم‌توجهی به دغدغه‌های کلیدی مانند آلودگی هوا، ترافیک، فاصله طبقاتی در شهر و کمبود وسایل حمل و نقل عمومی وجود دارد و شواهد حاکی از بازتولید الگوهای قدیمی عمرانی و تداوم بی‌توجهی به مشکلات عدیده شهر است.

سر فصل‌های ذکر شده در بالا به خوبی نشان می‌دهد که بررسی عملکرد شورای شهر تهران در حل مشکلات شهری، نیازمند یک نگاه واقع‌بینانه است که هم محدودیت‌های قانونی و ساختاری و هم تلاش‌ها و توفیقات رخ داده را در نظر بگیرد. هر چند اولویت‌های حاکم در هر دوره‌ با توجه به گرایش فکری و خاستگاه سیاسی اعضا و شهردار منتخب، متفاوت بوده، اما با این اوصاف و با وجود تفاوت‌های سیاسی و رویکردی در هر دوره، چند چالش مشترک در بررسی عملکرد ادوار شورای شهر تهران دیده می‌شود که مهم‌ترین آنها تغییر ماهیت شورای اسلامی شهر تهران به «شورای شهرداری» است که شورای شهر را از یک «پارلمان محلی مستقل» به نهادی تبدیل کرده که تحت نفوذ و ابتکار عمل شهرداری قرار دارد و نقش نظارتی آن را تضعیف می‌کند.

در همین راستا ورود افراد غیرمتخصص یا غلبه ملاحظات سیاسی بر تصمیم‌گیری‌های تخصصی، به ویژه در انتخاب شهردار و اولویت‌های شهری، کارآیی شورا را کاهش داده و اغلب با غلبه سیاست بر تخصص در این ۶ دوره مواجه بوده‌ایم. ادوار شوراها غالباً در تصویب طرح‌ها و لوایح  تقنینی موفق بوده‌اند، اما مکانیزم نظارت بر چگونگی و میزان اجرای کامل این مصوبات تحت تأثیر محدودیت‌های قانونی و سیاسی، ضعیف بوده است.

در ارزیابی کلی، می‌توان گفت عملکرد شورای شهر تهران با وجود دستاوردهایی در زمینه زیرساخت‌ها، شفافیت و توجه به برخی مسائل محیط زیستی، همچنان با چالش‌های اساسی مانند استقلال ضعیف، غلبه نگاه سیاسی بر تخصصی، و عدم توفیق در مدیریت یکپارچه شهری روبه‌رو بوده که این مسائل مانع از پاسخگویی کامل به مطالبات اصلی شهروندان شده است.

شورای شهر تهران در شش دوره گذشته در برخی ابعاد محلی و در محدوده‌هایی از شهر که اختیار کامل داشته و در فراهم نمودن زیرساخت‌های عمرانی و تقویت سازوکارهای نظارتی شورا موفق عمل کرده است، اما در حل مشکلات کلان و ریشه‌ای که نیازمند عزم فرابخشی و مدیریت یکپارچه شهری هستند، مانند آلودگی هوا، معضل ترافیک، عدالت فضایی، مشارکت شهروندی و شفافیت پایدار، توفیق چندانی نداشته است. 

آسیب‌های برشمرده منبعث از علل ساختاری و عملکرد خود شوراها هستند. مطابق ساختارهای موجود اختیارات و وظایف شورا عمدتاً در محدوده مدیریت شهرداری تعریف شده اما در مدیریت شهری درهماهنگی با وزارتخانه‌ها، دستگاه‌های انتظامی و سایر ارگان‌ها قدرت و ابزار کافی ندارد. مضافا شوراها استقلال مالی ندارند و همین امر استقلال و قدرت تصمیم‌گیری شورا را مخدوش می‌کند. عدم استقلال مالی شورا و نداشتن درآمدهای پایدار باعث شده که اعضای شورا وقت و توان خود را مصروف تصویب عوارض، درآمدزایی‌های موقت و مباحث حاشیه‌ای کنند و از مسائل اصلی مانند آلودگی هوا، ترافیک، و شکاف عظیم بین مناطق مختلف شهر مغفول بمانند.

خلاءهای قانونی در تعریف دقیق وظایف و حدود اختیارات، به‌ویژه در رابطه با نهادهای موازی و سازمان‌های دولتی وجود دارد که کارایی شورا را کاهش می‌دهد. خروجی این وضعیت مغفول ماندن مدیریت شهری است. نگاهی به مجموعه عملکرد ادوار مختلف شورای شهر به خوبی نشان می‌دهد این نهاد نیاز به تغییراتی در ساختار خود دارد. راهکار پیشنهادی ناظر بر دو محور اصلی است: نخست اصلاح ساختار انتخابات برای افزایش تخصص و نمایندگی و پیشنهاد دوم بر اصلاح ساختار مدیریت شهری برای تحقق مدیریت یکپارچه و تقویت استقلال نهاد شورا تأکید دارد.

پیشنهاد نخست ناظر بر اصلاح ساختار انتخابات است. بدین صورت که با اصلاح نظام انتخابات مشکل ورود افراد غیرمتخصص و تک‌صدایی شدن شورا‌ها تا حدودی مرتفع خواهد شد. جایگزینی سیستم اکثریتی با انتخابات تناسبی Proportional Representation با هدف پایان دادن به وضعیت «همه یا هیچ» و تضمین ورود نمایندگان جریان‌ها و تخصص‌های مختلف به شورا صورت می‌گیرد. در سیستم تناسبی، کرسی‌های شورا بر اساس درصد آرای کسب‌شده توسط هر فهرست یا حزب تقسیم می‌شود. برای مثال، یک جریان سیاسی با کسب ۳۰٪ آرا، حدود ۳۰٪ کرسی‌ها را به دست می‌آورد. احزاب و گروه‌های سیاسی برای کسب درصد بالاتری از آرا، مجبورند فهرست‌هایی تخصصی‌تر و کارآمدتر ارائه دهند تا بتوانند نماینده‌ی طیف گسترده‌تری از متخصصان در شورا باشند.

این روند به افزایش کارآمدی و تکثر سلایق در تصمیم‌گیری‌ها منجر می‌شود. به همین منوال الزامی کردن شرط تخصص برای نامزدی در کلانشهری مانند تهران که باید تجربه و تخصص مرتبط در حوزه‌های مدیریت شهری، حمل‌ونقل، مالیه شهری و محیط زیست به عنوان شرط اولیه نامزدی لحاظ شود که حسب تصمیم ستاد انتخابات کشور انتخابات تناسبی برای دوره آتی شوراها اعمال خواهد شد.

راهکار بعدی بر اصلاح ساختار مدیریت شهری و تحقق مدیریت یکپارچه معطوف است. یکی از چالش‌های اساسی تهران تفرق و پراکندگی اختیارات بین نهادهای مختلف است.

برای حل این معضل ضرورت دارد جایگاه شورای شهر به عنوان مرجع عالی سیاستگذاری شهری به رسمیت شناخته شود و در قانون برای شورای شهرتهران نقش حاکمیتی تعریف و مصوبات آن برای تمامی نهادهای دولتی که خدمات‌رسانی در حوزه شهری انجام می‌دهند، الزام‌آور باشد. برونداد نهایی این تغییر حل مشکل تداخل مسئولیت‌ها و موازی‌کاری در حوزه خدمات شهری و ایجاد شورایی متخصص‌تر برای اداره کلانشهر تهران خواهد بود.

مشاهده خبر در جماران